未来建设项目环评或将向排污许可证靠拢

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来源：法治周末

作者：法治周末记者 宋媛媛

原题：国务院修改建设项目环评条例      未来将更倚重事中事后监管

资料图

《决定》释放出来的利好信息，主要体现在政府职能转变、简政放权方面，而非环评制度的淡化

“政策可以适当调整，但是对环境的保护肯定是会越来越严格，环保的脚步肯定不会倒退。”哈尔滨工程大学人文学院法学系主任罗猛告诉法治周末记者。

日前，国务院总理李克强签署第682号国务院令，公布《国务院修改关于建设项目〈建设项目环境保护管理条例〉的决定》(以下简称《决定》)，明确要求简化建设项目环保审批事项和流程，减轻企业负担，加强事中和事后监管。

近年来，随着环保监督的不断升级，一种唱衰环评制度的声音也随之出现。有的认为环评制度过严；有的为污染企业叫屈；有的将市场产品价格波动也归咎于环保督查。

在这样的背景下，一些网友将《决定》的出台看成是对于“环保风暴”“矫枉过正”的一次“纠偏”，认为其一些条款有利于缓解企业的环保压力。

有专家指出，《决定》并不是对“环保风暴”的纠偏，而是更有力度的、更高效地实施环保监管。及时关停高污染企业，对于建设项目进行更为全面的管理，让环评并不只是一张“准生证”。

“配合着‘史上最严’的环保法的出台，以后与环保相关的法律法规肯定也是‘一脉相承’的。”这位专家说。

简政放权利好建设企业

今年4月起，一场发端于京津冀及周边的“环保风暴”迅速席卷全国。

公开资料显示，从4月开始，环保部从全国抽调5600名环境执法人员，对京津冀及周边城市开展为期一年的大气污染防治强化督查。目前，环保部28个督查组共检查41928家企业，发现22832家企业存在环境问题，约占检查总数的54.5%。

记者在环保部官网上看到，“聚焦重污染天气”栏中，从2013年开始，每月少则1条，多则3条相关督查通报，而今年9月，关于空气状况督查的通报和报道甚至达到了35条，可见其通报督查结果之密集，监管驱严。

“环保监管驱严是毫无疑问的，环境保护的力度只会加强，决不会削弱。”中国人民大学环境学院环境经济与管理系教授、环境科学系主任宋国君表示，《决定》释放出来的利好信息，主要体现在政府职能转变、简政放权方面，减少不必要的审批，而非环评制度的淡化。

记者随机采访了几家专门从事环评的公司，他们一致认为《决定》正式实施后，环评在手续上简化了不少。

中辉国环(经营环境影响评价、技术咨询的公司)的一位负责人告诉法治周末记者，《决定》颁布后，在实践中最突出的变化是验收环节，新规取消了环保部门对建设项目环保设施竣工验收的审批，改为建设单位(或甲方)依照规定自主验收。

“企业自主验收，不用环评单位来写报告、也不用环保部门审批，既省了功夫，费用也降低了。”上述负责人说，单位自行验收完毕之后，要将其内容公开，环保部门依照其进行监督，如果没有达标，则加以处罚、改正。

《决定》还将环境影响报告书、报告表的报批时间由可行性研究阶段调整为开工建设前。中环联(北京)环境保护有限公司一位负责人告诉记者，该调整更符合实际情况，因为目前建设项目技术较为复杂、规模较为庞大，在环评的可研阶段还无法预测会对环境带来怎样的影响，或者深度不够，开工前建设单位一般都会有一个更为全面的认识，因此这样改动较为合理。

另外，环境影响登记表由审批制改为备案制。以前登记表由环保局审批，实行备案制后，建设单位自行向环保单位进行备案，环保部门不再进行审批，只是出一个备案号即可，节省了不少时间和精力。

“转变政府职能，树立服务意识，提高效率，可以让更多建设项目顺利进展，有利于建设企业的发展，能促进其为社会提供更多财富，这才是《决定》实施后所带来的利好。”罗猛告诉法治周末记者。

关注于事中和事后监管

我国在1998年颁布《建设项目环境保护管理条例》，到今天已有20年时间，随着经济、社会的不断发展，对建设项目环保管理也提出了更高的要求。

“以前环保监管过于重视事前的审批和竣工验收环节的管理。”罗猛表示，只要环保部门给建设项目开出了“准生证”，以后便一路畅通，给环境造成了恶劣影响。

尤其是重大工程，如公路、铁路、水利等重点基础设施项目，投入大、工期长，工艺复杂，施工阶段不注意落实环保措施，一旦发生生态破坏和污染将很难弥补。

事中监管一直是环保弱项。“比如说排污，只要项目符合某些地方标准，就可以排污了，或者是按照规定交了费用就可以排污。这种‘以罚代管’情况并不少见。”罗猛说，这与环保监管重处罚不重治理的现象是联系在一起的，这都只是浮于表层的环保管理。

随着投资体制改革的不断深入，投资主体多元化、基建项目数量迅速上升，“大量实行核准和备案制的建设项目不再需要政府及有关部门审批项目建议书、可研报告和开工报告，造成部分项目特别是中小建设项目环评文件漏批、漏管。”罗猛撰文指出。往往这批中小建设项目最需要管理，最有问题，有的连源头都监管不到位。

近年来，中央层面对于环保事中和事后监管一直较为关注。2013年5月，国务院总理李克强曾在动员部署国务院机构职能转变工作电视电话会议上指出：“近年来，环保方面采取了不少措施，对建设项目实行了环境评价制度，但重事前审批、轻事中事后监管问题仍然严重，未能实行全过程监管，造成一些项目在建设过程中和投入运营后，又因环境问题引发很多社会矛盾。”“大量减少行政审批后，政府管理要由事前审批，更多地转为事中事后监管，实行‘宽进严管’。”

为了进一步加强事中、事后监督管理，国务院法制办、环保部负责人指出，《决定》主要作出了“严格依法进行环评”“对于建设项目采取的污染防治措施无法确保达标排放等情形，一律不得批准其环评文件”“严格过程中监管”“依法开展后评价”“严格法律责任”“引入社会监督、建立信用惩戒机制”等方面的规定。

宋国君告诉法治周末记者，在配合环评的事中事后监管方面，在《决定》外还有一个重要文件。2016年11月，国办颁布了《控制污染物排放许可制实施方案》，该方案明确，排污许可制衔接环境影响评价管理制度，为排污收费、环境统计、排污权交易等工作提供统一的污染物排放数据。

“目前排污许可证制度正在试点阶段。”据宋国君介绍，排污许可证也是以保护地表水质和空气质量为目标的。因为环评的一些指标没有排污许可证表达的那么清晰，未来建设项目环评或将向排污许可证靠拢。

引入社会监督机制

“环保政策的制定是多种力量的博弈。”罗猛对法治周末记者说，从上面看有管理部门，下面看有企业，中间有环评单位，周围还有学者“帮衬”。然而，真正受到环境影响的人，根本没参与到整个博弈的过程中来。一旦环境污染发生，直接受害的必定是老百姓。

早在2006年，原国家环境保护总局发布过《环境影响评价公众参与暂行办法》，规定了规划和建设项目环境影响评价中公众参与的方式、范围、内容等，在建设项目环境影响评价审批中，各级环保部门及时对项目审批信息予以公开。但目前，我们公众对于建设项目环评阶段的参与仍然有很大局限。

《决定》中引入社会监督机制，明确建设单位编制环评文件要依法征求公众意见，竣工验收情况要依法向社会公开。

罗猛说，公众参与虽然是《决定》中的亮点，但是如何参与、如何征求公众意见又是一个问题。公众的参与需要体制的保障，包括选什么样的人来参与，怎么选，怎么参与，怎么保障他们参与，如何征求公众意见等一系列问题。还应当尽量细化公众参与的方式，最大程度地保障公众的参与权并保障公众参与的实效。如不对其作规定，可能将会流于形式。

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