关于征求《地方环境质量标准和污染物排放标准备案管理办法》（征求意见稿）意见的函

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关于征求《地方环境质量标准和污染物排放标准备案管理办法》（征求意见稿）意见的函


各有关单位：

    为贯彻《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》和《中华人民共和国水污染防治法》，加强和规范地方环境保护标准及其备案工作，我部决定对《地方环境质量标准和污染物排放标准备案管理办法》（国家环境保护总局令第24号，以下简称《办法》）进行修订。现将该《办法》征求意见稿和编制说明印送给你们，请研究并将修改意见于12月30日前以书面形式反馈我部。

    联系人：环境保护部科技标准司 张国宁

    电话：（010）66556216

    传真：（010）66556214

    附件：1.征求意见单位名单

          2.地方环境质量标准和污染物排放标准备案管理办法（征求意见稿）

          3.地方环境质量标准和污染物排放标准备案管理办法（征求意见稿）编制说明

二○○八年十二月三日

主题词：环保 标准 备案 办法 函

附件一：

征求意见单位名单

    各省、自治区、直辖市环境保护局（厅）

    中国环境科学研究院

    中国环境监测总站

    中日友好环境保护中心

    中国环境科学学会

    环境保护部对外合作中心

    环境保护部南京环境科学研究所

    环境保护部华南环境科学研究所

    环境保护部环境规划院

    中国环境保护产业协会

    环境保护部环境标准研究所

附件二：

地方环境质量标准和污染物排放标准备案管理办法（征求意见稿）

　　第一条  为加强对地方环境保护标准的备案管理，根据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》和《中华人民共和国水污染防治法》，制定本办法。

　　第二条  本办法适用于环境保护部对省、自治区、直辖市人民政府依法制定的地方环境质量标准和污染物排放标准的备案管理。

　　地方机动车船大气污染物排放标准的管理，依照经国务院批准、原国家环境保护总局发布的《地方机动车船大气污染物排放标准审批办法》执行。

　　第三条  省、自治区、直辖市人民政府或者其委托的环境保护行政主管部门应当在地方环境质量标准和污染物排放标准发布之日起30日内，向环境保护部备案，并提交下列材料（一式三份）：

　　（一）报送备案的函；

　　（二）省、自治区、直辖市人民政府批准地方环境质量标准和污染物排放标准的文件，以及地方环境质量标准和污染物排放标准的发布文件；

　　（三）地方环境保护标准文本的纸质文件和电子文件；

　　（四）地方环境质量标准、污染物排放标准编制说明和研究报告。

　　第四条  环境保护部在收到备案材料之日起30日内，对符合本办法第六、七、八条规定的，予以备案，并在环境保护部网站公布备案登记信息。对不符合本办法第六、七、八条规定的，不予备案登记，并说明理由。

　　第五条  地方污染物排放标准无法与国家污染物排放标准中的项目限值、控制要求比较宽严关系的，环境保护部暂缓备案，并在收到备案材料之日起30日内书面说明理由，通知报送标准备案部门重新备案；重新备案的标准符合规定的，予以备案登记。

　　第六条  报送备案的地方环境质量标准应符合下列要求：

　　（一）已经省级人民政府批准；

　　（二）对国家环境质量标准中未规定的项目，补充制定地方环境质量标准。

　　第七条  报送备案的地方污染物排放标准应符合下列要求：

　　（一）已经省级人民政府批准；

　　（二）地方污染物排放标准应参照国家污染物排放标准的体系结构，可以是行业型污染物排放标准和综合型污染物排放标准。行业型污染物排放标准适用于特定行业污染源或特定产品污染源；综合型污染物排放标准适用于所有行业型污染物排放标准适用范围以外的其他各行业的污染源；

　　（三）对国家污染物排放标准中未规定的项目，补充制定地方污染物排放标准；

　　（四）对国家污染物排放标准中已规定的项目，制定严于国家污染物排放标准的地方污染物排放标准。

　　第八条  地方环境质量标准和污染物排放标准中的污染物监测方法，应当优先采用国家环境保护标准。

　　地方环境质量标准和污染物排放标准中的污染物监测方法也可采用等效方法或替代方法，但应当与国家环境保护标准进行对比试验和验证并符合要求。

　　第九条  有下列情形之一的，省级人民政府应当及时依法对地方环境保护标准进行修订或者废止：

　　（一）新制定发布的国家环境质量标准对地方环境质量标准中的污染物项目已作规定的；

　　（二）新制定发布的国家污染物排放标准严于地方污染物排放标准的。

　　地方环境质量标准和污染物排放标准经修订后，重新报送备案。

　　第十条  地方环境质量标准和污染物排放标准在报批前，应当征求环境保护部意见。

　　第十一条  本办法下列用语的含义：

　　（一）地方环境质量标准包括大气环境质量标准、水环境质量标准，地方污染物排放标准包括大气污染物排放标准、水污染物排放标准。

　　（二）严于国家污染物排放标准是指：对于同类行业污染源或产品污染源，在相同的环境功能区域内，采用相同监测方法，地方污染物排放标准规定的项目限值、控制要求，在其有效期内严于相应时期的国家污染物排放标准。

　　第十二条  本办法自2009年  月  日起施行。原国家环境保护总局《地方环境质量标准和污染物排放标准备案管理办法》（国家环境保护总局令第24号）同时废止。

附件三：

地方环境质量标准和污染物排放标准备案管理办法（征求意见稿）编制说明

　　一、修订《地方环境质量标准和污染物排放标准备案管理办法》的必要性

　　2004年，原国家环保总局公布《地方环境质量标准和污染物排放标准备案管理办法》（国家环境保护总局令第24号，以下简称《办法》），自2004年12月15日起实施。《办法》实施以来，在规范地方环保标准及其备案工作、提高地方环保标准工作水平等方面发挥了积极的作用。截至2008年11月，环境保护部和原环保总局正式备案并公布备案信息的地方环保标准已有42项（含原环保总局备案的标准）。

　　我国的现行法律规定了国家环境质量标准和污染物排放标准体系的构成，即国家级标准和地方级标准。《环境保护法》、《水污染防治法》和《大气污染防治法》等法律规定，地方环境质量标准和污染物排放标准由省级人民政府制定，并须报国务院环境保护主管部门备案。地方环境质量标准和污染物排放标准是国家环境保护标准体系的组成部分，是重要的环保技术法规。法律对地方环境质量标准和污染物排放标准制定主体的规定明显区别于其他地方标准。

　　近年来，随着国家经济社会和环境保护事业的发展，环保标准的地位和作用日益突出，尤其是在建设生态文明、落实科学发展观、改善环境质量、优化产业结构、解决区域环境污染问题以及落实与主体功能区配套的环境政策等进程中，国家和地方环境保护标准担负着重要的责任。为适应国家环境保护工作的需要，一些地方开展了地方环保标准制定工作，目前全国已有十几个省市制定了地方环保标准。

　　地方环保标准工作中也存在一些与环境保护形势和依法开展环保执法、监管工作不相适应的问题，主要是：

　　1、未严格按照法律规定制定标准。如一些地方发布的排放标准未经省级人民政府批准，制定程序和主体不符合法律规定，这将严重影响地方环保标准的效力。

　　2、一些环保重点流域、区域的地方环保标准工作较为滞后，不能适应区域环境保护工作的需要。

　　3、地方环保标准配套的污染物监测方法的规范化程度需要进一步提高。

　　上述问题对地方环保标准的发展造成了消极影响，也不利于标准的有效贯彻实施。此外，在2008年国务院机构改革中成立环境保护部之后，国家环保标准体系建设取得较大进展，标准体系发生了一些变化。地方环保标准与国家环保标准的协调性也需要进一步加强。

　　《办法》作为国务院环境保护主管部门依法制定的部门规章，是进行备案管理工作的依据，对地方环保标准制修订工作也有重要的指导作用。在新形势下，针对地方环保标准工作中存在的问题，有必要对《办法》进行修改、完善。

　　二、修订的主要内容

　　此次修订《办法》以严格遵循法律规定为原则，针对在标准备案审查工作中发现的问题，进一步明确对地方环保标准工作的要求。修改的主要内容为：

　　1、取消了由省级政府“授权”批准地方环境质量标准和污染物排放标准的规定，明确只对由省级政府制定的地方环境质量标准和污染物排放标准予以备案

　　制定地方环境质量标准和污染物排放标准是法律赋予省级人民政府的权力和责任。按照立法原理，法律赋予的权力和责任的主体不能将法定的权力和责任转移给其他主体。因此，现行法律排除了省级政府以外的其他单位（包括省级政府的组成部门）制定地方环保标准的可能性。

　　通过省级政府“授权”、“委托”其组成部门批准等方式制订的地方环境质量标准和污染物排放标准，由于制定程序和主体不符合法律规定而不宜备案。

　　地方环保标准制定主体和程序符合法律规定，是保证标准合法性和法律效力的基本条件。为促进地方依法制定环保标准，防止标准执行过程中由于效力不足而造成的损失，现行《办法》中第三条、第六条、第七条有关省级人民政府授权其主管部门批准地方环境质量标准和污染物排放标准的相关内容予以删除。

　　2、理顺各类环境保护标准的关系，以国家环境保护标准取代不符合环保标准性质、地位特征的“环境保护行业标准”的提法

　　“环境保护行业标准”是国家环境保护标准在特殊时期、特定条件下的特殊表现形式。上世纪90年代初，在经济体制和政府机构改革过程中，由于许多工业部门撤消，转为行业协会并继续在其职责范围内行使管理标准的职能。为适应这一变化，国家对标准管理方式进行了调整，将原来的部门标准改为行业标准。当时，为满足各方面环境保护工作对标准的需要，环保部门在多年来开展环境质量标准和污染物排放标准工作的基础上，借鉴行业标准的管理方式，制定了大批“环境保护行业标准”。

　　随着我国经济社会的发展，国家法制化建设取得重要进展，依法立法、依法行政逐步成为全社会的共识和共同遵守的行为准则。国家通过立法确立了国家环境保护标准的法律地位，法律对环境质量标准、污染物排放标准、环境监测规范、放射性污染防治标准等类标准的制定和实施作出了明确规定，上述标准均属于国家环境保护标准范畴。《固体废物污染环境防治法》更进一步明确规定了执行国家环境保护标准的事项。

　　环保标准是行为规范、工作规则和评价依据，是指导开展环保技术工作和监管工作、评价工作质量和成效的重要技术文件。“环境保护行业标准”自开始发布时起，就受到社会各界的一些质疑，主要原因就在于环保部门不是行业组织，环保系统不是一个行业，环保标准是公益性标准，环保部门发布的标准不能代表某个行业的利益。因此，由环保部门制定发布“行业”标准的做法已无法适应新形势的要求。

　　我国目前已经进入工业化中期，环境问题日益突出，已经成为影响经济社会发展的重大问题，受到党和国家高度重视，也受到广大社会公众和国际社会的高度关注。环境保护部的成立标志着环保已经成为参与国家宏观决策的重要力量，环保部门今后也将承担更多、更重的社会管理责任。国务院批准的环境保护部“三定”方案中，明确要求环境保护部负责制定各类环境保护标准、基准和技术规范，这为环保标准的发展指明了方向。

　　由于上述原因，删除了原《办法》第八条中关于“环境保护行业标准”的提法，不再区分国家标准和行业标准，统称为国家环境保护标准。

　　3、要求地方环保标准使用正式的国家污染物监测方法标准，停止以附录方式使用未经验证的非标准方法

　　污染物监测方法是实施监测的技术依据，为保证监测工作的质量和监测数据的准确性、可靠性，应通过采用方法标准规范监测工作。现行《办法》第八条规定，污染物没有正式的监测方法标准时，可以将方法列入标准附录，或引用出版物的内容。由于非标准方法一般都未经过规范、严格的验证程序，监测工作使用这种方法其数据质量难以得到有效保证。

　　为规范实施污染物监测工作，环境保护部已经作出决定，在标准中停止以附录的形式使用非标准监测方法。为保证地方环保标准的规范实施，删除了现行《办法》第八条中关于采用非标准监测方法的内容。

　　4、根据国务院机构改革的情况，修改了地方环保标准备案主管部门的名称

　　根据2008年国务院机构改革方案，成立环境保护部同时撤消国家环保总局。《办法》相关内容已作出了调整。

　　三、关于省级人民政府制定地方环境保护标准的具体形式问题

　　法律规定地方环境质量标准和污染物排放标准由省级政府“制定”。落实上述法律规定，在具体的标准制修订工作中，可以采用多种方式。如可由省级政府直接组织制订、由省级政府的环保部门或法制部门组织制订等，但无论采用何种程序，均须经过省级政府批准。在批准形式上，各地在工作实践中采用了多种方式，如可由地方环保标准的组织起草部门向省级政府上报建议批准标准的报告，省级政府发函予以批复，或者省政府领导在报告（或公文批办单）上批示同意等。

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