薛涛：PPP模式的概念、特点、应用和风险

wanghu92002

国家发改委日前首推了80个鼓励社会资本进入的示范项目，同时正在积极推动特许经营法的立法工作。而财政部成立了政府和社会资本合作(PPP)工作领导小组，并在推动中央和地方各级PPP中心的建立，包括已确定CDM基金中心将成为未来的国家PPP中心。

PPP正在国内形成热潮。然而，国际上对于PPP还没有形成统一定论，很多国家都有自己的定义。目前国内的情况也是如此：财政部称为PPP；国家发改委称之为第三方服务；环境保护部称之为环境综合服务和合同环境服务，也叫环境污染第三方治理；而在PPP已推进许久的、住建部所辖的市政公用领域，特许经营则是更为熟悉的词汇。（编者注：相同的概念，不同的称呼，看似是名称之分，实质是相关部门话语权之争，这一轮财政部胜出！）

面对国内各地对PPP热情高涨的情绪，PPP运动化可能出现以下风险。这需要各部委之间更紧密的协作，需要产业各界的积极参与，也需要在智囊机构的支持下做好顶层设计、协议制定和模式总结。

PPP核心含义中弱化了其融资功能，突出公私双方合作，但地方在债务压力下倾向过于强调PPP的融资作用

PPP是指政府与私人部门为提供公共产品或服务而建立的合作关系，在地方财政紧张的背景下，PPP被视为化解地方债务风险、为新一轮城镇化筹资的重要手段。

PPP模式更强调由政府和社会风险(包括资本)的合理分担，有利于降低前期风险和发挥各自所长，并应以提高效率为核心目的。运用PPP进行机制创新，可提高资源配置效率，来卸掉财政资金的负担，有效发挥财政资金的引导、撬动作用，进而调动社会资本并发挥各自优势，摆脱公共资源的“瓶颈”。实际上，PPP的核心含义中弱化了(但没有消除)其融资功能，而突出了公私两方合作的核心。

PPP要实现对传统模式的超越，需要更复杂的规划设计和咨询服务，公私双方都要加大投入和改变自身程序

PPP模式如何超越在市政公用领域发展多年的传统模式?这需要更复杂的顶层设计和咨询服务，也需要公私双方的更大投入和自身程序的改变。通过示范项目，并借助财政资金的支持，有助于形成更符合公私合作原则的新型PPP模式。

希望财政部成立PPP工作小组和最终组建PPP中心能够实现上述目的，同时，也希望PPP中心的建立能够对PPP所形成的政府债务的管理和支付信用的改善发挥作用。

各部门未能统一认识，沟通不足将导致地方产生使用混乱的局面

政府财政进入PPP是好事，但这件事情在部委的协调上会有难度。对于过去10多年的PPP推进，政府应该认真进行总结，并统一各部门对未来如何发展PPP的认识。

目前，有的地方在推进PPP的过程中存在一些错误观点。比如，认为市政领域的BOT模式是初级、不成熟的PPP模式，或者一些地方认为实行PPP就应该在项目公司内部进行简单的合资合股，包括把本适合以成熟的BOT模式进行的项目也改成使用PPP模式。

这些现象表明，各部委在政府采购公共服务和PPP的推进上合作并不充分，上层的沟通不足导致地方产生使用混乱的局面。

环境修复和村镇市政领域PPP模式更需突破，需要完善顶层设计、产业资本合作和地方政府紧密参与

目前，PPP项目大部分集中在交通轨道方面。国家发改委首批推出的80个鼓励社会资本进入的示范项目中，并没有找到环境修复和村镇市政领域的代表项目，而上述领域恰恰是最需要在PPP模式上实现突破的领域。

以效果为最终目的环境压力、复杂的技术和巨额的资金缺口，使环境修复和村镇市政领域实现PPP模式升级显得尤为紧迫，以上也是PPP项目没有在这些领域应用的主要原因。

那么，在这两个不适合简单BOT项目融资模式的领域如何实现PPP模式的应用?这需要完善顶层设计、产业资本合作，也需要地方政府的紧密参与，推行项目示范并给予财政资金的支持。