“未批先建”项目是否必须先处罚后受理？

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]389号文作出的《退回环境影响报告表的函》被判撤销！来源：生态环境执法实务广东省江门市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤07行终26号上诉人（原审被告）江门市蓬江区环境保护局，住所地：广东省江门市蓬江区************。法定代表人刘屹，该局局长。委托代理人谭社芬，叶英鹏，均系广东华南律师事务所律师。被上诉人（原审原告）江门华尔润玻璃有限责任公司，住所地：广东省江门市荷塘镇。法定代表人刘伟辉，该公司董事长。委托代理人邓超军，广东义法律师事务所律师。上诉人江门市蓬江区环境保护局（以下简称“蓬江区环保局”）因与被上诉人江门华尔润玻璃有限责任公司（以下简称“华尔润玻璃公司”）环保行政许可纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2018）粤0704行初315号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年1月18日立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。上诉人蓬江区环保局上诉请求：一、撤销原审判决；二、本案诉讼费用由华尔润玻璃公司负担。主要事实与理由：一、原审法院适用法律错误。原审法院适用《[color=var(--weui-LINK)]关于加强“未批先建”建设项目环境影响评价管理工作的通知》（环办环评[2018]18号）和《[color=var(--weui-LINK)]关于进一步加强环境影响评价违法项目责任追究的通知》（环办函[2015]389号）认定蓬江区环保局作出《关于退回江门华尔润玻璃有限责任公司400t/d玻璃熔窑生产线烟气脱硫脱硝除尘工程项目环境影响报告表的函》(以下简称《退回环境影响报告表的函》)属于法律法规适用错误。原审法院已经查明华尔润玻璃公司的400t/d玻璃熔窑生产线烟气脱硫脱硝除尘工程存在“未批先建”的违法行为并且原江门市环境保护局（现已变更为江门市生态环境局）已对华尔润玻璃公司作出相应的行政处罚，华尔润玻璃公司在提交《江门华尔润玻璃有限责任公司400t/d玻璃熔窑生产线烟气脱硫脱硝除尘工程环境影响报告表》（以下简称《环境影响报告表》）之时仍然未依法实施原江门市环境保护局上述作出的行政处罚，蓬江区环保局根据《关于进一步加强环境影响评价违法项目责任追究的通知》（环办函[2015]389号）载明：“......三、对于未依法实施行政处罚、未按处罚要求整改到位的环评违法项目，一律不予受理其环评文件、竣工环境保护验收申请......”的规定，依法退回华尔润玻璃公司提交的《环境影响报告表》。而原审法院错误适用法律，认为蓬江区环保局需要根据《关于进一步加强环境影响评价违法项目责任追究的通知》（环办函[2015]389号）载明的：“......对于通过隐瞒环评违法行为进入环评审批或竣工环境保护验收流程的，一经发现，立即终止审批或验收程序，退回环评文件或验收申请......”的规定，对华尔润玻璃公司是否存在隐瞒环评的违法行为进行举证，但蓬江区环保局至始至终都没有认为华尔润玻璃公司存在隐瞒环评的违法行为，原审法院基于蓬江区环保局没有提供相应证据证明华尔润玻璃公司存在隐瞒环评的违法行为，认定蓬江区环保局承担举证不能的责任，原审法院上述推定明显是属于适用法律错误。二、原审法院认定事实错误。蓬江区环保局在作出涉案《退回环境影响报告表的函》时明确告知华尔润玻璃公司退回材料的原因及相关法律依据，不存在原审法院所认定的未明确告知华尔润玻璃公司是否受理其环评文件申请的情况。此外，蓬江区环保局作出涉案《退回环境影响报告表的函》是完全依照法律规定的流程依法作出的，对华尔润玻璃公司的环评文件申请没有作出实质处理也是于法有据，并不存在原审法院认定的蓬江区环保局未依法对华尔润玻璃公司的环评文件作实质处理的行政不作为事实。三、华尔润玻璃公司并没有在申请文件中主动如实说明其被处罚的相关情况及是否已经执行行政处罚的情况。四、华尔润玻璃公司存在行政处罚及行政处罚没有履行的情况是蓬江区环保局在工作中发现的，因此蓬江区环保局作出涉案《退回环境影响报告表的函》是有相关依据的，蓬江区环保局在原审中已经提交了原江门市环境保护局的处罚文件，已举证说明华尔润玻璃公司存在没有主动如实说明的情况，因此原审法院的认定事实存在错误。蓬江区环保局不予受理应包含退回相关文件，并且蓬江区环保局已经在涉案《退回环境影响报告表的函》中告知了华尔润玻璃公司退回相关的资料的原因；五、蓬江区环保局认为涉案工程项目还没有进入环评审批和竣工验收的流程，因此对于蓬江区环保局退回相关的申请也是为了节省华尔润玻璃公司的相关的流程。被上诉人华尔润玻璃公司辩称：一、华尔润玻璃公司在2017年10月13日就提出了环评申请，不存在“未批先建”的任何问题。二、即使存在“未批先建”的问题，根据法律规定，蓬江区环保局仍然要受理华尔润玻璃公司的环评申请。三、蓬江区环保局坚持以《关于进一步加强环境影响评价违法项目责任追究的通知》（环办函[2015]389号）不受理华尔润玻璃公司的申请，是真正的适用法律错误。四、蓬江区环保局退回华尔润玻璃公司的申请，确实没有受理环评申请，也没有对华尔润玻璃公司的申请作实质审查，原审查明的事实非常清楚，也有证据支持，蓬江区环保局对此也提出上诉没有事实与法律依据。五、蓬江区环保局认为华尔润玻璃公司没有主动告知其情况，其说法不能成立。华尔润玻璃公司在2017年10月13日第一次向蓬江区环保局递交环评审批资料的时候，当时不存在任何行政处罚的问题，而蓬江区环保局在2017年10月25日没有任何理由退回文件，所以蓬江区环保局指责华尔润玻璃公司隐瞒行政处罚情况而退回该函件，该事实不能成立。六、蓬江区环保局退回相关文件是为了节省华尔润玻璃公司的流程，这个说法更不能成立，因为行政许可其必须依法进行，必须根据法律规定而作出相关行为，不能超越法律。综上，蓬江区环保局认为原审判决适用法律错误，是根本不能成立的。华尔润玻璃公司向一审法院起诉请求：一、撤销蓬江区环保局于2018年3月30日送达的涉案《退回环境影响报告表的函》；二、请求责令蓬江区环保局在收到华尔润玻璃公司申报材料之日起的十个工作日内批准涉案《环境影响报告表》的申请，许可华尔润玻璃公司使用天然气恢复生产；三、本案一审诉讼费由蓬江区环保局承担。一审法院判决：一、撤销蓬江区环保局于2018年3月30日作出的涉案《退回环境影响报告表的函》；二、蓬江区环保局应在一审判决生效之日起十个工作日内对华尔润玻璃公司于2018年3月28日提交的400t/d玻璃熔窑生产线烟气脱硫脱硝除尘工程项目环境影响报告表等材料重新作出行政行为；三、驳回华尔润玻璃公司的其他诉讼请求。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案系环保行政许可纠纷。关于蓬江区环保局的执法主体问题，一审法院已正确阐述，本院予以确认。本案的争议焦点是：蓬江区环保局作出涉案《退回环境影响报告表的函》是否合法。环境保护部办公厅于2018年2月24日作出的[color=var(--weui-LINK)]环办环评〔2018〕18号《关于加强“未批先建”建设项目环境影响评价管理工作的通知》载明：“……一、‘未批先建’违法行为是指，建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书（表），或者未按照环境影响评价法第二十四条的规定重新报批或者重新审核环境影响报告书（表），擅自开工建设的违法行为，以及建设项目环境影响报告书（表）未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的违法行为。……三、环保部门应当按照本通知第一条、第二条规定对‘未批先建’等违法行为作出处罚，建设单位主动报批环境影响报告书（表）的，有审批权的环保部门应当受理，并根据技术评估和审查结论分别作出相应处理：（一）对符合环境影响评价审批要求的，依法作出批准决定，并出具审批文件。（二）对存在《建设项目环境保护管理条例》第十一条所列情形之一的，环保部门依法不予批准该项目环境影响报告书（表），并可以依法责令恢复原状。……五、各级环保部门要督促‘未批先建’建设项目依法履行环境影响评价手续。……通过依法查处‘未批先建’违法行为，依法受理和审查‘未批先建’建设项目环评手续，将所有建设项目依法纳入环境管理，为实现排污许可证‘核发一个行业，清理一个行业，规范一个行业’提供保障。”本案中，华尔润玻璃公司因400t/d玻璃熔窑生产线烟气脱硫脱硝除尘工程建设项目“未批先建”的违法行为被原江门市环境保护局查处，原江门市环境保护局先后作出了江环改[2017]第166号《江门市环境保护局责令改正违法行为决定书》及江环罚字[2017]247号《江门市环境保护局行政处罚决定书》，对华尔润玻璃公司作出处罚。华尔润玻璃公司被处罚后，向蓬江区环保局提交涉案《江门市蓬江区环境保护局建设项目环境影响评价文件审批申请书》、《环境影响报告表》、《建设项目环境影响评价文件技术评估提交函》等材料，申请对其公司400t/d玻璃熔窑生产线烟气脱硫脱硝除尘工程建设项目环境影响评价文件审批，符合环境保护部办公厅〔2018〕18号《关于加强“未批先建”建设项目环境影响评价管理工作的通知》的规定，蓬江区环保局依法应当受理并作出审查处理。蓬江区环保局主张依据环境保护部办公厅环办函〔2015〕389号《关于进一步加强环境影响评价违法项目责任追究的通知》的有关要求，认为华尔润玻璃公司存在未整改完毕及隐瞒环评的违法行为，退回环评文件。但《关于进一步加强环境影响评价违法项目责任追究的通知》是环境保护部办公厅于2015年3月18日作出的，而《关于加强“未批先建”建设项目环境影响评价管理工作的通知》是环境保护部办公厅于2018年2月24日发出的，属于环境保护部办公厅对“未批先建”建设项目最新的规定，应当优先适用较妥，故原审判决并无不当。综上所述，原审判决认定事实清楚、适用法律法规准确，应当予以维持。蓬江区环保局上诉请求，理由欠当，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。一审案件受理费50元（已由江门华尔润玻璃有限责任公司预交），由江门市蓬江区环境保护局负担。江门华尔润玻璃有限责任公司预交的一审案件受理费50元，由一审法院予以退回；江门市蓬江区环境保护局应向一审法院补缴案件受理费50元。二审案件受理费50元，由上诉人江门市蓬江区环境保护局负担。本判决为终审判决。审 判 长　　陈　健审 判 员　　陈汉锡审 判 员　　周　奇二〇一九年四月十六日法官助理　　吴慧仪书 记 员　　林健雅
来源：中国裁判文书网
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