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探讨环评改革之路 ——一位十余年从业者的思考 背景： 环境影响评价制度自建立以来对环境保护起到了巨大的作用，但是实施过程中也随着不断完善的同时逐渐教条化、繁琐化，环评的审批过程也越来越复杂。由于前期的准入和审批过严，而事中事后的监管不足，导致前期的准入逐渐成为“文字游戏”，很多不具备可操作性的环保措施也被写到“环评”，比如零排放、处理效率高达95%甚至更高等，进一步让人们对“环评”的价值产生怀疑。环评中诸多与环境影响无关的内容也被纳入，“放之四海而皆准”却严重缺乏针对性，不仅让企业不满，环评工作者也觉得这份工作严重缺乏“价值”。另外，长时间的编制与审批过程造成投产的滞后也被人所诟病。 鉴于以上原因，环保部也启动了针对环评制度的改革，树立了以改善环境质量为核心，以全面提高环评有效性为主线，以创新体制机制为动力，以“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”（以下简称“三线一单”）为手段的改革总路线。 作为一个从业十余年的环评工作者，有幸深入接触环评的同时，也因工作经历的原因，深入了解过“建设项目”其它审批过程，了解过国内外各类企业的环境管理，非常清楚企业的实际需求与环评面临的“困境”，因而对“环评”的改革之路做点剖析，提出些个人建议。 一、环评面临的困境 尽管我们有《环境影响评价法》作为指导，有《建设项目环境影响评价分类管理名录》（以下简称“《名录》”）作为有效的实施手段，但是对于那些“不起眼”的小项目到底需不需要环评，在业界和主管部门这里却无法达成共识，而这些“小”问题却是绝大多数企业普遍面临的困境，企业面临“微调细改”等问题时多是无所适从。 未纳入“建设项目”管理程序的小项目（即发改委不需要“备案”的项目）是否需要环评，《名录》没有涵盖的项目需要环评吗？ 举例来说： 机加工企业“新增氮气钢瓶”可能不需要环评，但是新增“氮气储罐”需不需要呢，如果新增“氮气储罐”不需要，新增“氯气储罐”需不需要呢？。 机加工企业，新增与生产无关的设备是否需要环评？如果与生产相关，但是与“产污”无关是否需要环评？比如新增包装设备，或是行车、叉车、空压机等。 新增或是改进环保设施是否需要环评，比如VOCs处理设施和废水处理站？尽管这种改变是“有利”于消减环境影响的，但是又引起污染物的转移（如气到水，水到固等）。《名录》里对脱硫脱硝提出了环评要求，对除尘也提出了要求，但是VOCs和废水的处理工艺却未提，这是为何？在环境空气急需改善的今天，环保设施的建设和优化还要慢慢等“环评”的编制和审批，这与《行政许可法》的立法意图显然是不符的（注：“污染防治措施是确保企业按证排污的前提和保障，但许可证制度设计中并未将其纳入许可事项，主要从鼓励企业不断提高污染治理水平的角度考虑”环保部的官方解读。），但是《环境影响评价法》中明确环保设施的变更属于主要的变动，特别是涉及新增污染物的。 以上问题林林总总，环评机构和环境管理部门对其解读不一，有些地方环评文件必须附上项目的“备案”文件，以此作为环评的评价对象。有些地方与“建设项目”完全剥离，根本不考虑是否有“备案”文件。 目前，企业微调细改的行为在目前状况下普遍纳入环评范围，但是这样合理吗？一来企业的建设与管理成本加大，二来行政审批的责任和压力也大。这些“微调细改”的行为能否纳入“环境影响后评价”呢？环评法与《建设项目环境影响后评价管理办法(试行) 》却又给出了不同的答案，让人难以判断。这方面的内容后面将详细论述。 《建设项目环境影响评价分类管理名录》主要是按照“行业”的思路来对环境影响评价的文件进行分类的，《固定污染源排污许可分类管理名录（2017年版）》也是按照“行业”对许可证一般管理还是简化管理进行了分类。两个文件也都适当考虑了“产污工艺”这一因素，但是都太过“适当”，导致很多企业“无所适从”。 举例来说： 生物或是化学制药行业，在现有产品的基础上新增层析提纯工艺，使药物含量从95%提纯到99%，层析过滤仅是增加两根层析柱，因此会产生部分废物和废水，但是企业需要纯化的药物年产量不足1kg。按照《名录》，这类行业统一为环评报告书，但是与《环境影响评价法》中“(二)可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价”的精神不符，到底如何来定？ 润滑油生产企业，通过采购基础油添加少量添加剂来配置润滑油，工艺包括混合搅拌、分装等过程，混合搅拌过程采用空气混拌，有废气排放，其执行标准是执行《大气污染物综合排放标准》还是《石油炼制工业污染物排放标准》？石油炼制的标准是按照行业来的，对废气的处理效率有95%的要求，润滑油企业废气的VOCs产生浓度特别低，如果执行石油炼制的标准，除了焚烧技术根本无法做到95%的处理效率，采取焚烧技术劳民伤财不说，还达不到环境治理的效果。所以，排放标准也应参考“产污工艺”来定才合适。 以往环评主要处于项目的可行性研究阶段和初步涉及阶段，不然无法行使其“一票否决”的权力。由于尚不详细设计与施工图设计阶段，环评时被要求提出确切的环保措施，或是对污染物的排放进行严格的定量分析本身就不合理，这种要求可能会强迫建设单位造假，有些环评单位也不得不帮着造假。 环评阶段应该解决大的问题，如选址和危险源的布设等规划和布局方面的问题，或是涉及清洁生产、落后工艺淘汰等产业导向的问题，这一阶段主要以定性分析为主。具体的环境问题应该在环保设计篇章和环保竣工验收时落实，并在企业正常运营阶段定期进行环境符合性审计（或“后评价”）和监测来确保企业生命周期中的环境符合性问题。因而，此时的环评应该是“程序文件”为主。 当前，环评以明确作为首次申领“排污许可证”的必要条件，其总量和排放限值以作为后期排污许可的重要依据，甚至是唯一依据，环评的阶段也明确为“施工之前”，而不是“设计期”，此时环评已从“程序文件”转变为“技术文件”。选址和环境准入等问题主要由“规划环评”解决，建设项目环评仍然具备“程序文件”的责任和使命的同时，已经确切转变为技术文件。 显然，验收后的“技改扩”等行为都需要重新走“建设项目”的三同时手续，但是对于“微调细改”的非重大变动行为，何去何从呢？ 后评价这一制度的法律地位《环境影响评价法》中已有明确，但是与实际“落地”的要求并不一致，因而给人带来很多“误解”。 《环境影响评价法》第二十七条要求：“在项目建设、运行过程中产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形的，建设单位应当组织环境影响的后评价，采取改进措施，并报原环境影响评价文件审批部门和建设项目审批部门备案；原环境影响评价文件审批部门也可以责成建设单位进行环境影响的后评价，采取改进措施”。 可见，以上要求在顶层设计时考虑了建设过程和后期运营企业实际生产变动的可能性，以及合法化的途径。但是，未针对这些变动是否合法(产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形的)给出明确界定，这些变动是否应该开展新的“建设项目”三同时手续，还是“后评价”就可以？界定不清。 然而，《建设项目环境影响后评价管理办法(试行) 》：第二条规定：“本办法所称环境影响后评价，是指编制环境影响报告书的建设项目在通过环境保护设施竣工验收且稳定运行一定时期后，对其实际产生的环境影响以及污染防治、生态保护和风险防范措施的有效性进行跟踪监测和验证评价，并提出补救方案或者改进措施，提高环境影响评价有效性的方法与制度”。 《建设项目环境影响后评价管理办法(试行) 》界定了后评价适用的时期、针对的项目类型以及评价的对象。与环评法不符，首先将“建设过程”的变动剔除在外，适用于运营期；其次，后评价是针对报告书项目，而不是报告表等其它类型的项目；最重要的，后评价是对环境影响和环保设施的再评价行为，跟“建设项目”内容的变化和调整没有一毛钱关系。言外之意，“建设项目”的变动还是需要走“环境影响评价”的程序，要不然如何界定清楚“未批先建”的行为？ 显然《建设项目环境影响后评价管理办法(试行) 》与《环境影响评价法》的立法意图一致又不一致，环评法既要杜绝惩治“未批先建”行为，又要给“微调细改”留口子，这一意图落实到操作层面非常难，其界面难以划清。之前唯一可以划清的依据：是否为备案的“建设项目”，环保部门又对其进行了“否定”，导致最终落实时《建设项目环境影响后评价管理办法(试行) 》对项目工程内容的变动行为只字不提，只是关注“影响”和“环保措施”的变动和评价。 从这一层面讲，保留“建设项目”备案为依据，对于界定“微调细改”是否环评还是有重大意义的。除非，环保部门对“微调细改”的变动给出更为明确的界定，比如在《建设项目环境影响评价分类管理名录》外给出正面清单，确定哪些行为肯定不需要环评。 二、改革思路 “建设项目”是计划经济时代的产物，目前对“建设项目”并没有明确且清晰的定义，一般意义上仅是针对发改委立项或备案的项目视为“建设项目”。 《建设项目环境影响评价分类管理名录》中对“建设项目”也没有定义，环境管理部门对“建设项目”未有过清晰界定。 理清环评与“建设项目”的关系有两个不同的思路，两个思路相互独立，不可相互干涉： 思路一：围绕“建设项目”为核心开展环保三同时 以“建设项目”为核心有其优势，其界限非常清晰。凡是发改委受理备案的才需要走环保“三同时”手续（类似安全“三同时”），凡是没有备案的项目，统一纳入“现状评价”或是“后评价”管理，或是纳入“备案”管理，而不是走环评的“审批制”。这一思路在安全管理领域普遍适用。 以往环评一票否决时环评在项目备案之前，导致有些后期不需要走“备案”程序的项目也开展了环评，使得企业和环保主管部门已忘记“建设项目”这一依据，“做总比不做好”成为唯一原则。也导致目前环评已不再作为项目备案前置条件的今天，更加忽略“建设项目”为依据。 当然，以上思路与环评法的意图略有不匹配，比如工艺调整新增清洗等产污环节，这些普遍不纳入“建设项目”管理，但是新增污染源按照环评法影响需要环评。如果将这些新增污染行为却不纳入“建设项目”管理的行为纳入现状评价或是后评价，相当于默认了某些“未批先建”行为。因而，围绕“建设项目”为核心开展环保三同时还需要补充环保部门自己定义的“建设项目”。 思路二：环评与“建设项目”分离，建立自己体系下的“环评项目” 《环境影响评价法》中对于是否开展环评的判断原则是基于“环境影响”，而不是看其是否为“建设项目”。 当前，国家逐渐降低企业投资建设的准入门槛，很多不涉及土地和规划的非基建项目，可以不必申请备案，但这类项目未必没有“环境影响”。公众对环境保护意识日趋增强的今天，环评的准入只会从严，因而环评文件的分类应该秉承《环境影响评价法》的原则，严格按照“环境影响”即“产污”界定，是时候与“建设项目”体系分离啦。 环评项目与“建设项目”分离，环评和备案不再互为制约，仅是对拟建项目的实际环境影响进行评价。如此的话，对于《建设项目环境影响评价分类管理名录》则需要较大调整，摒弃“建设项目”的分类方式，重点以实际的“环境影响”，以“生产工艺/产污工艺”来界定。 这一思路要求环保部门给出自己清晰定义的“建设项目”，即“环评项目”。 《建设项目环境影响评价分类管理名录》基本上严格遵照《国民经济行业分类》，以“产品”为导向划分行业并适当考虑“产污工艺”的思路，但是环境影响其实完全由实际的生产工艺，特别是“产污工艺”决定。因而按照行业划分环境影响大小有其天然的缺陷。 《环境影响评价法》中对“环评文件类型”的判定依据是基于“环境影响”，说白了就是“产污过程”，而不是所属“行业”。行业与产污有其内在的联系，但并不完全，特别是在行业如此细分的今天，很多企业仅是从事某些行业的几个环节的生产和加工，前面已有例证。 为了避免行业分类的一刀切，近年最新版本的《名录》逐渐强化“工艺”，比如2017版《名录》：“有电镀或喷漆工艺且年用油性漆量（含稀释剂）小于10吨做报告表，对于基础化工原料制造行业，单纯混合分装可以做报告表。但是对于生物和化学制药行业等，还未明确。此外，蒸馏、层析、过滤等没有化学反应，但也不算“单纯混合分装”的工艺，到底是环评书还是表，目前也没有统一的说法。 因此，理清环评与“行业”和“生产工艺/产污工艺”的关系就要摒弃《国民经济行业分类》的分类方式，按照《环境影响评价法》建立自成体系的“环评项目”类别，主要以“环境影响”和“产污工艺”为主线，兼顾行业来确定环评文件类型。环境排放标准也应按照这个思路确定适用的生产工艺和行业，而不能一刀切，对“行业”进行“通杀”。 按照这个思路，配套设施，环保设施等未纳入“行业”管理，未纳入《国民经济行业分类》的产污工艺便可以顺理成章的纳入环评项目内容。环保部门也可据此设置自己定义的“建设项目”，即“环评项目”。 后评价的历史使命是解决“环境影响”的变动还是“建设项目”的变动？环评法没有明确！ 当前试行的后评价管理办法，是针对“环境影响”变动的评价行为，而不是“建设内容”变动的评价行为。因而，建设项目内容的变动不可能通过“后评价”合法化。所有的变动和调整都需要根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》判断是否需要环评。对于《名录》界定不清的“项目”，静待后期环保部门的细化，或是出正面清单。或是明确，哪些建设项目内容的变动可以纳入“后评价”，合法化。 租赁业主的“仓库”从事化学品的储存应该由谁来做环评，业主还是租客，产生的危险废物算谁的，谁来对其负责，为何码头和物流公司多是业主做，租赁厂房的多是租客做？ 企业名称变更、法人变更、收并购、责任人变更等是否需要环评，如何界定？ 判断是否需要环评的基本原则有两个：一是按照环评法的要求，根据环境影响的程度来确定是否需环评；二是根据“环境影响”责任主体是否清晰明确来确定是否环评。 企业名称变更、法人变更、企业收并购行为、股权变更等行为，由于企业的责任主体都进行了延续，也就是说过去潜在的环境污染事故可以找到责任人或是责任继承人，则不需要对这样的变更进行环评。如果企业收并购时，之前的企业已被注销，资产转移到新的公司，这样之前的责任关系需要终结，新的公司需要开展环评，以明确其应该承担的环境责任，并被许可总量。 目前，建设项目环境影响评价文件已确切成为一种兼具“程序文件”特色的“技术文件”，其技术性的特点必然要求更强大的技术支持，更科学的技术方法。对于跟环评息息相关的工艺过程、生产原理、排放源强、排放规律、污染物治理措施、排放限制、排放总量等主要参数都需要更为科学的技术方法。环评的发展也将催生新的科学方法，特别是各类污染物对人群健康影响的评估，在不久的将来将成为一项重点。 实际上，“评价”就是针对标准规范不明确的地方给出针对性的科学要求，完全按照法律法规和标准规范给出的评价结论只是满足程序文件的要求，技术文件需要体现其科学性和针对性，以及风险的可接受性，并在标准规范的基础上提出针对性建议和要求。 三、总结 环评的改革需要理清便捷，清晰界定如下概念： 界定清晰需要环评的“建设项目”。 确定环保部门认定的“建设项目”，即“环评项目”。给出需环评的项目清单，以及明确不需要环评的“正面”清单；除了按照行业界定外，加大产污工艺的界定方式。 界定清晰行业与生产工艺 环评及排放标准需要结合行业与生产工艺，避免一刀切。以“生产工艺““和”产污环节”为要点的环评管理才是方向。 界定清晰变动的合法程序，不管是验收前的还是验收后的 将跟污染相关的变动与污染不相关的变动清晰划分，跟污染相关的变动行为纳入环评的“建设项目”范畴，即“环评项目”。跟污染不相关的内容要么不纳入环保三同时管理，要么实行备案制或是纳入后评价范畴。 界定清晰“程序文件”还是“技术文件” 毫无疑问，环评文件已经完成“程序文件”到“技术文件”的转变。环评即具有程序文件的法律地位，又具备技术文件的科学要求。因而，新时期，建立具有特色的技术方法，针对不同类型企业、不同地域的企业提出针对性的评价方法，得出科学的结论，将是环评科学和技术性的体现。 界定清晰后评价与环评的关系 后评价要么仅是针对“环境影响”与“环保措施”评价，要么针对“变动”的评价。目前环评法的要求与试行的后评价管理办法不符，管理部门根据以上情况理清思路，要么学习安全主管部门，给后评价更大的权力，将“建设项目”以外的项目统一纳入“后评价”的管理范畴；要么通过“环评项目”的界定，理顺环评与“建设项目”的关系，将“后评价”明确在“环境影响”与“环保措施”变动的评价，修改环评法。
总之，环境管理是服务于生产、服务于社会的，其使命与责任是改善人民的生存质量，而经济发展与环境一样，都是生存质量的保证。环境影响评价制度只有通过服务“生产”、优化产业结构的同时管理好环境质量，才能让大家认识到其存在的价值。环境影响评价制度只有通过改革，抓大放小，严控环境影响大的项目的同时简化环境影响小的项目，基于企业“主体责任”的角度，提出可行的环保措施，并紧密围绕“环境质量”的管理，提出地方化针对性的要求，环境影响评价制度才能在新时期换发生命活力。 作者简介：马立强，江湖人称“马哥”，知名环境培训师、上海市环评专家库成员，华东理工大学校外导师，格林曼环境技术总监，前绿然环境创始合伙人、咨询团队总监，前达恩贝拉合伙人、EHS总监，前ERM咨询顾问。注册环评工程师、注册安全工程师。擅长“环境风险评价”，擅长政策法规的解读。
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发表于 2017-11-12 23:43
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