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[原创] 探讨环评改革之路一位十余年从业者的思考

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发表于 2017-11-12 23:43 | 显示全部楼层 |阅读模式
探讨环评改革之路
——一位十余年从业者的思考
背景:
环境影响评价制度自建立以来对环境保护起到了巨大的作用,但是实施过程中也随着不断完善的同时逐渐教条化、繁琐化,环评的审批过程也越来越复杂。由于前期的准入和审批过严,而事中事后的监管不足,导致前期的准入逐渐成为文字游戏,很多不具备可操作性的环保措施也被写到环评,比如零排放、处理效率高达95%甚至更高等,进一步让人们对环评的价值产生怀疑。环评中诸多与环境影响无关的内容也被纳入,放之四海而皆准却严重缺乏针对性,不仅让企业不满,环评工作者也觉得这份工作严重缺乏价值。另外,长时间的编制与审批过程造成投产的滞后也被人所诟病。
鉴于以上原因,环保部也启动了针对环评制度的改革,树立了以改善环境质量为核心,以全面提高环评有效性为主线,以创新体制机制为动力,以生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单(以下简称三线一单)为手段的改革总路线。
作为一个从业十余年的环评工作者,有幸深入接触环评的同时,也因工作经历的原因,深入了解过“建设项目”其它审批过程,了解过国内外各类企业的环境管理,非常清楚企业的实际需求与环评面临的困境,因而对环评的改革之路做点剖析,提出些个人建议。
一、环评面临的困境
  • 到底哪些项目需要环评?

尽管我们有《环境影响评价法》作为指导,有《建设项目环境影响评价分类管理名录》(以下简称《名录》)作为有效的实施手段,但是对于那些不起眼的小项目到底需不需要环评,在业界和主管部门这里却无法达成共识,而这些“小”问题却是绝大多数企业普遍面临的困境,企业面临“微调细改”等问题时多是无所适从。
未纳入建设项目管理程序的小项目(即发改委不需要备案的项目)是否需要环评,《名录》没有涵盖的项目需要环评吗?
举例来说:
机加工企业新增氮气钢瓶可能不需要环评,但是新增氮气储罐需不需要呢,如果新增氮气储罐不需要,新增“氯气储罐”需不需要呢?。
机加工企业,新增与生产无关的设备是否需要环评?如果与生产相关,但是与产污无关是否需要环评?比如新增包装设备,或是行车、叉车、空压机等。
新增或是改进环保设施是否需要环评,比如VOCs处理设施和废水处理站?尽管这种改变是有利于消减环境影响的,但是又引起污染物的转移(如气到水,水到固等)。《名录》里对脱硫脱硝提出了环评要求,对除尘也提出了要求,但是VOCs和废水的处理工艺却未提,这是为何?在环境空气急需改善的今天,环保设施的建设和优化还要慢慢等环评的编制和审批,这与《行政许可法》的立法意图显然是不符的(注:“污染防治措施是确保企业按证排污的前提和保障,但许可证制度设计中并未将其纳入许可事项,主要从鼓励企业不断提高污染治理水平的角度考虑”环保部的官方解读。),但是《环境影响评价法》中明确环保设施的变更属于主要的变动,特别是涉及新增污染物的。
以上问题林林总总,环评机构和环境管理部门对其解读不一,有些地方环评文件必须附上项目的备案文件,以此作为环评的评价对象。有些地方与建设项目完全剥离,根本不考虑是否有备案文件。
目前,企业微调细改的行为在目前状况下普遍纳入环评范围,但是这样合理吗?一来企业的建设与管理成本加大,二来行政审批的责任和压力也大。这些“微调细改”的行为能否纳入环境影响后评价呢?环评法与《建设项目环境影响后评价管理办法(试行) 》却又给出了不同的答案,让人难以判断。这方面的内容后面将详细论述。
  • 环评文件类型的判断应该遵照所属行业还是产污工艺?

《建设项目环境影响评价分类管理名录》主要是按照“行业”的思路来对环境影响评价的文件进行分类的,《固定污染源排污许可分类管理名录(2017年版)》也是按照行业对许可证一般管理还是简化管理进行了分类。两个文件也都适当考虑了“产污工艺”这一因素,但是都太过适当,导致很多企业无所适从
举例来说:
生物或是化学制药行业,在现有产品的基础上新增层析提纯工艺,使药物含量从95%提纯到99%,层析过滤仅是增加两根层析柱,因此会产生部分废物和废水,但是企业需要纯化的药物年产量不足1kg。按照《名录》,这类行业统一为环评报告书,但是与《环境影响评价法》中“()可能造成轻度环境影响的,应当编制环境影响报告表,对产生的环境影响进行分析或者专项评价的精神不符,到底如何来定?
润滑油生产企业,通过采购基础油添加少量添加剂来配置润滑油,工艺包括混合搅拌、分装等过程,混合搅拌过程采用空气混拌,有废气排放,其执行标准是执行《大气污染物综合排放标准》还是《石油炼制工业污染物排放标准》?石油炼制的标准是按照行业来的,对废气的处理效率有95%的要求,润滑油企业废气的VOCs产生浓度特别低,如果执行石油炼制的标准,除了焚烧技术根本无法做到95%的处理效率,采取焚烧技术劳民伤财不说,还达不到环境治理的效果。所以,排放标准也应参考产污工艺来定才合适。
  • 环评是“技术文件”还是“程序文件”?.

以往环评主要处于项目的可行性研究阶段和初步涉及阶段,不然无法行使其一票否决的权力。由于尚不详细设计与施工图设计阶段,环评时被要求提出确切的环保措施,或是对污染物的排放进行严格的定量分析本身就不合理,这种要求可能会强迫建设单位造假,有些环评单位也不得不帮着造假。
环评阶段应该解决大的问题,如选址和危险源的布设等规划和布局方面的问题,或是涉及清洁生产、落后工艺淘汰等产业导向的问题,这一阶段主要以定性分析为主。具体的环境问题应该在环保设计篇章和环保竣工验收时落实,并在企业正常运营阶段定期进行环境符合性审计(或“后评价”)和监测来确保企业生命周期中的环境符合性问题。因而,此时的环评应该是程序文件为主。
当前,环评以明确作为首次申领排污许可证的必要条件,其总量和排放限值以作为后期排污许可的重要依据,甚至是唯一依据,环评的阶段也明确为施工之前,而不是设计期,此时环评已从程序文件转变为技术文件。选址和环境准入等问题主要由规划环评解决,建设项目环评仍然具备程序文件的责任和使命的同时,已经确切转变为技术文件。
  • 验收后的“非重大变动”行为是否可以通过“环境影响后评价”合法化?

显然,验收后的“技改扩”等行为都需要重新走建设项目的三同时手续,但是对于“微调细改”的非重大变动行为,何去何从呢?
后评价这一制度的法律地位《环境影响评价法》中已有明确,但是与实际落地的要求并不一致,因而给人带来很多误解
《环境影响评价法》第二十七条要求:“在项目建设、运行过程产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形的,建设单位应当组织环境影响的后评价,采取改进措施,并报原环境影响评价文件审批部门和建设项目审批部门备案;原环境影响评价文件审批部门也可以责成建设单位进行环境影响的后评价,采取改进措施
可见,以上要求在顶层设计时考虑了建设过程和后期运营企业实际生产变动的可能性,以及合法化的途径。但是,未针对这些变动是否合法(产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形的)给出明确界定,这些变动是否应该开展新的建设项目三同时手续,还是后评价就可以?界定不清。
然而,《建设项目环境影响后评价管理办法(试行) 》:第二条规定:本办法所称环境影响后评价,是指编制环境影响报告书的建设项目在通过环境保护设施竣工验收且稳定运行一定时期后,对其实际产生的环境影响以及污染防治、生态保护和风险防范措施的有效性进行跟踪监测和验证评价,并提出补救方案或者改进措施,提高环境影响评价有效性的方法与制度
《建设项目环境影响后评价管理办法(试行) 界定了后评价适用的时期、针对的项目类型以及评价的对象。与环评法不符,首先将建设过程的变动剔除在外,适用于运营期;其次,后评价是针对报告书项目,而不是报告表等其它类型的项目;最重要的,后评价是对环境影响和环保设施的再评价行为,跟建设项目内容的变化和调整没有一毛钱关系。言外之意,建设项目的变动还是需要走环境影响评价的程序,要不然如何界定清楚未批先建的行为?
显然《建设项目环境影响后评价管理办法(试行) 与《环境影响评价法》的立法意图一致又不一致,环评法既要杜绝惩治未批先建行为,又要给“微调细改”留口子,这一意图落实到操作层面非常难,其界面难以划清。之前唯一可以划清的依据:是否为备案的建设项目,环保部门又对其进行了否定,导致最终落实时《建设项目环境影响后评价管理办法(试行) 》对项目工程内容的变动行为只字不提,只是关注影响环保措施的变动和评价。
从这一层面讲,保留建设项目备案为依据,对于界定“微调细改”是否环评还是有重大意义的。除非,环保部门对“微调细改”的变动给出更为明确的界定,比如在《建设项目环境影响评价分类管理名录》外给出正面清单,确定哪些行为肯定不需要环评。
二、改革思路
  • 理清环评与“建设项目”的关系

“建设项目”是计划经济时代的产物,目前对建设项目并没有明确且清晰的定义,一般意义上仅是针对发改委立项或备案的项目视为建设项目
《建设项目环境影响评价分类管理名录》中对建设项目也没有定义,环境管理部门对建设项目未有过清晰界定。
理清环评与建设项目的关系有两个不同的思路,两个思路相互独立,不可相互干涉:
思路一:围绕建设项目为核心开展环保三同时
建设项目为核心有其优势,其界限非常清晰。凡是发改委受理备案的才需要走环保三同时手续(类似安全三同时),凡是没有备案的项目,统一纳入“现状评价”或是后评价管理,或是纳入备案管理,而不是走环评的审批制。这一思路在安全管理领域普遍适用。
以往环评一票否决时环评在项目备案之前,导致有些后期不需要走备案程序的项目也开展了环评,使得企业和环保主管部门已忘记建设项目这一依据,“做总比不做好”成为唯一原则。也导致目前环评已不再作为项目备案前置条件的今天,更加忽略建设项目为依据。
当然,以上思路与环评法的意图略有不匹配,比如工艺调整新增清洗等产污环节,这些普遍不纳入建设项目管理,但是新增污染源按照环评法影响需要环评。如果将这些新增污染行为却不纳入建设项目管理的行为纳入现状评价或是后评价,相当于默认了某些未批先建行为。因而,围绕建设项目为核心开展环保三同时还需要补充环保部门自己定义的建设项目
思路二:环评与建设项目分离,建立自己体系下的“环评项目”
《环境影响评价法》中对于是否开展环评的判断原则是基于环境影响,而不是看其是否为建设项目
当前,国家逐渐降低企业投资建设的准入门槛,很多不涉及土地和规划的非基建项目,可以不必申请备案,但这类项目未必没有环境影响。公众对环境保护意识日趋增强的今天,环评的准入只会从严,因而环评文件的分类应该秉承《环境影响评价法》的原则,严格按照“环境影响”即产污界定,是时候与建设项目体系分离啦。
环评项目与“建设项目”分离,环评和备案不再互为制约,仅是对拟建项目的实际环境影响进行评价。如此的话,对于《建设项目环境影响评价分类管理名录》则需要较大调整,摒弃建设项目的分类方式,重点以实际的环境影响,以生产工艺/产污工艺来界定。
这一思路要求环保部门给出自己清晰定义的建设项目,即环评项目
  • 理清环评与“行业”和“生产工艺/产污工艺”的关系

《建设项目环境影响评价分类管理名录》基本上严格遵照《国民经济行业分类》,以产品为导向划分行业并适当考虑产污工艺的思路,但是环境影响其实完全由实际的生产工艺,特别是“产污工艺”决定。因而按照行业划分环境影响大小有其天然的缺陷。
《环境影响评价法》中对环评文件类型的判定依据是基于环境影响,说白了就是“产污过程”,而不是所属行业。行业与产污有其内在的联系,但并不完全,特别是在行业如此细分的今天,很多企业仅是从事某些行业的几个环节的生产和加工,前面已有例证。
为了避免行业分类的一刀切,近年最新版本的《名录》逐渐强化“工艺”,比如2017版《名录》:“有电镀或喷漆工艺且年用油性漆量(含稀释剂)小于10吨做报告表,对于基础化工原料制造行业,单纯混合分装可以做报告表。但是对于生物和化学制药行业等,还未明确。此外,蒸馏、层析、过滤等没有化学反应,但也不算单纯混合分装的工艺,到底是环评书还是表,目前也没有统一的说法。
因此,理清环评与行业生产工艺/产污工艺的关系就要摒弃《国民经济行业分类》的分类方式,按照《环境影响评价法》建立自成体系的“环评项目”类别,主要以环境影响产污工艺为主线,兼顾行业来确定环评文件类型。环境排放标准也应按照这个思路确定适用的生产工艺和行业,而不能一刀切,对行业进行通杀
按照这个思路,配套设施,环保设施等未纳入行业管理,未纳入《国民经济行业分类》的产污工艺便可以顺理成章的纳入环评项目内容。环保部门也可据此设置自己定义的建设项目,即环评项目
  • 理清环境影响评价与环境后评价的关系

后评价的历史使命是解决“环境影响”的变动还是建设项目的变动?环评法没有明确!
当前试行的后评价管理办法,是针对环境影响变动的评价行为,而不是建设内容变动的评价行为。因而,建设项目内容的变动不可能通过后评价合法化。所有的变动和调整都需要根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》判断是否需要环评。对于《名录》界定不清的项目,静待后期环保部门的细化,或是出正面清单。或是明确,哪些建设项目内容的变动可以纳入后评价,合法化。
  • 理清“评价”主体和“责任”主体的关系

租赁业主的仓库从事化学品的储存应该由谁来做环评,业主还是租客,产生的危险废物算谁的,谁来对其负责,为何码头和物流公司多是业主做,租赁厂房的多是租客做?
企业名称变更、法人变更、收并购、责任人变更等是否需要环评,如何界定?
判断是否需要环评的基本原则有两个:一是按照环评法的要求,根据环境影响的程度来确定是否需环评;二是根据环境影响责任主体是否清晰明确来确定是否环评。
企业名称变更、法人变更、企业收并购行为、股权变更等行为,由于企业的责任主体都进行了延续,也就是说过去潜在的环境污染事故可以找到责任人或是责任继承人,则不需要对这样的变更进行环评。如果企业收并购时,之前的企业已被注销,资产转移到新的公司,这样之前的责任关系需要终结,新的公司需要开展环评,以明确其应该承担的环境责任,并被许可总量。
  • 理清“技术文件”还是“程序文件”的关系

目前,建设项目环境影响评价文件已确切成为一种兼具程序文件特色的技术文件,其技术性的特点必然要求更强大的技术支持,更科学的技术方法。对于跟环评息息相关的工艺过程、生产原理、排放源强、排放规律、污染物治理措施、排放限制、排放总量等主要参数都需要更为科学的技术方法。环评的发展也将催生新的科学方法,特别是各类污染物对人群健康影响的评估,在不久的将来将成为一项重点。
实际上,评价就是针对标准规范不明确的地方给出针对性的科学要求,完全按照法律法规和标准规范给出的评价结论只是满足程序文件的要求,技术文件需要体现其科学性和针对性,以及风险的可接受性,并在标准规范的基础上提出针对性建议和要求。
三、总结
环评的改革需要理清便捷,清晰界定如下概念:
  • 界定清晰需要环评的“建设项目”。
    确定环保部门认定的“建设项目”,即“环评项目”。给出需环评的项目清单,以及明确不需要环评的“正面”清单;除了按照行业界定外,加大产污工艺的界定方式。
  • 界定清晰行业与生产工艺
    环评及排放标准需要结合行业与生产工艺,避免一刀切。以“生产工艺““和”产污环节”为要点的环评管理才是方向。
  • 界定清晰变动的合法程序,不管是验收前的还是验收后的
    将跟污染相关的变动与污染不相关的变动清晰划分,跟污染相关的变动行为纳入环评的“建设项目”范畴,即“环评项目”。跟污染不相关的内容要么不纳入环保三同时管理,要么实行备案制或是纳入后评价范畴。
  • 界定清晰“程序文件”还是“技术文件”
    毫无疑问,环评文件已经完成“程序文件”到“技术文件”的转变。环评即具有程序文件的法律地位,又具备技术文件的科学要求。因而,新时期,建立具有特色的技术方法,针对不同类型企业、不同地域的企业提出针对性的评价方法,得出科学的结论,将是环评科学和技术性的体现。
  • 界定清晰后评价与环评的关系
    后评价要么仅是针对“环境影响”与“环保措施”评价,要么针对“变动”的评价。目前环评法的要求与试行的后评价管理办法不符,管理部门根据以上情况理清思路,要么学习安全主管部门,给后评价更大的权力,将“建设项目”以外的项目统一纳入“后评价”的管理范畴;要么通过“环评项目”的界定,理顺环评与“建设项目”的关系,将“后评价”明确在“环境影响”与“环保措施”变动的评价,修改环评法。

总之,环境管理是服务于生产、服务于社会的,其使命与责任是改善人民的生存质量,而经济发展与环境一样,都是生存质量的保证。环境影响评价制度只有通过服务生产、优化产业结构的同时管理好环境质量,才能让大家认识到其存在的价值。环境影响评价制度只有通过改革,抓大放小,严控环境影响大的项目的同时简化环境影响小的项目,基于企业主体责任的角度,提出可行的环保措施,并紧密围绕环境质量的管理,提出地方化针对性的要求,环境影响评价制度才能在新时期换发生命活力。
作者简介:马立强,江湖人称马哥,知名环境培训师、上海市环评专家库成员,华东理工大学校外导师,格林曼环境技术总监,前绿然环境创始合伙人、咨询团队总监,前达恩贝拉合伙人、EHS总监,前ERM咨询顾问。注册环评工程师、注册安全工程师。擅长环境风险评价,擅长政策法规的解读。

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环评雪儿 + 20 + 5 很给力!
zhg38 + 3 + 50 + 20 我很赞同
C-C-CAREY + 5 + 1 很给力!

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发表于 2017-11-13 19:37 | 显示全部楼层
还有一个问题,尤其是公路项目,环保管理部门和专家,甚至有些工程师,必须要求环评报告提出施工期临时工程设置的地点,占地面积,类型,以及环境合理性分析。我是这么认为的,如果项目编制了水保,水保里面对这些临时工程提出了位置,占地类型等等数据,我们环评应该交代他们的临时工程设置情况,并对这些临时工程进行环境合理性分析,并提出调整建议,但是,现在虽然说是施工前提交环评报告即可,但是往往是工可出来就开始做环评,而水保要初设阶段才可以做,所以现在的环评资料除了工可就没有其他资料了,对于公路这种项目,少则几公里,多则上百公里,渣场,营地等等可能几十个上百个,我们做环评的难道要一个个的去找么,更可气的是环评你在这方面写的再仔细,结果营地,渣场等在施工的时候几乎一个也没有按照这个来,这也不能怪建设单位和施工单位,应为他们有他们的考量,我们只是从环保角度考量,所以,我觉得对于缺乏水保等资料的前提下,环评就该对临时工程提出原则性要求和建议,不去指出来在哪里,也不进行环境合理性分析,更不要在图上一一标注出来。但是,我试着这么做了,结果都被专家毙了,甚至有专家说必须写,如果到时候不按照环评来设置,就要做变更环评,呵呵,人家就围绕你环评转么,你有没有考虑过业主的感受,你这么要求业主需要多花钱和多花时间,这样做的意义又有什么。所以,我真的不服,环评报告里面对临时工程写得那么详细,有什么意义,但是我改变不了什么,专家,环保管理部门,甚至很多工程师看以前的模板惯了,出现了不一样的就是不行的,必须得按照模板来。

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 楼主| 发表于 2017-11-12 23:48 | 显示全部楼层
周末闲来无事,将近年心得做了一番总结,请各位同行批评指正,请各位行业专家拍砖。
五年前曾对环评行业的发展趋势做过预测(见小弟日志),今日之状况基本全部符合预测趋势,现对环评改革斗胆进言,对行业发展尽些绵薄之力!
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发表于 2017-11-13 10:12 | 显示全部楼层
受教了,从业多年,感觉虚度年华,听君一席话,胜读十年书。
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发表于 2017-11-13 11:48 | 显示全部楼层
对于刚刚接触这个行业的人,获益匪浅
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发表于 2017-11-13 19:19 | 显示全部楼层
马老师写了这么多,辛苦了,的确这些都是我们环评工作中遇到过的问题,但我觉得环评最主要的是独立性的问题,所有的报告结论都是可行,当然,不可行这个报告就不会开工建设,既然项目废了,环评单位就休想拿到钱,所以才产生这样的现象。
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发表于 2017-11-14 08:49 | 显示全部楼层
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发表于 2017-11-14 09:04 | 显示全部楼层
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发表于 2017-11-14 09:09 | 显示全部楼层
feng3wei 发表于 2017-11-13 19:37
还有一个问题,尤其是公路项目,环保管理部门和专家,甚至有些工程师,必须要求环评报告提出施工期临时工程 ...

这位大侠说的太好了,我是经常写道路的项目,每次专家都会提出您以上所说的一些问题
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发表于 2017-11-14 09:10 | 显示全部楼层
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发表于 2017-11-14 09:22 | 显示全部楼层
感觉你写的这些,目前环评都能达到,而且任何技术都是在不断更新,因此环评也不例外。

1、我感觉目前分类管理名录比以前的切合实际多了,而且不在名录里的不需要环评,已经给的很明确了。再出个“正面清单”,正面清单得有多少类别,如果正面清单出不好,不在正面清单的是否就需要做环评呢?多此一举?管理更加混乱?
2、不知你是否看了新的分类管理名录,每个类别分的很明确,举例:纺织品制造类,有洗毛、染整等是报告书,其他是报告表,仅编制等是登记表。这已经很明确了,污染重的是报告书,而且执行相关行业标准;污染较轻的是报告表,视工艺产污确定排放标准;基本无污染的,登记表。你提出这样的想法,感觉你的实际工作经验较少!
3、……
因为你写的太多了,所以不一一回答你了。其中后面几条有的应该是环评机构自身提高的范畴。

法人变更、收购等不需要环评变更,只需在环保局备案(这十几年前就有案例了)。

点评

我也是,写了一个回复提纲,发现太多了,原文提到的内容有些确实合理,有些似乎过于偏激,大家能来议论是好事,我也就不多事了。  发表于 2017-11-15 11:45
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 楼主| 发表于 2017-11-14 09:52 | 显示全部楼层
feng3wei 发表于 2017-11-13 19:19
马老师写了这么多,辛苦了,的确这些都是我们环评工作中遇到过的问题,但我觉得环评最主要的是独立性的问题 ...

关于独立性我是这么看的,等靠建设项目环评来否决项目已经晚了,因为规划选址、产业政策、环境准入、区域环境容量及总量控制等影响选址的问题,这些都应该在环评编制之前解决。所以说,环评文件已不再是程序文件,成为一个技术文件。规划环评将承担更多选址等重大问题。

环评作为一类技术文件,技术问题说实话只要肯花钱没啥解决不了的,所以绝大多数的环评都能通过并没有什么,关键是措施的可行性有效性及业主的投入是否有保障。之前也做过一个审批不出来的项目,做的过程中直接说服客户不必送审了。
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发表于 2017-11-14 11:20 | 显示全部楼层
环评最根本的问题在于不知道自己要干什么,什么问题是环评应该解决的,什么问题是环评能够解决的,什么问题是与环境有关但环评无能为力的,基本还是糊涂账,所以专家也就按照自己的喜好来评,环保局也就按保障自己安全的方式去审,其实都是弄不清环评在搞什么的必然结果。
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发表于 2017-11-14 11:45 | 显示全部楼层
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