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本帖最后由 CTERM 于 2018-11-30 13:56 编辑
一、环评市场构成与资质理论设计
1、环评市场构成状况
（1）环评业务构成分布笔者统计了近十年我国环评文本中报告书、报告表、登记表的报批状况。
截止2015年全国范围内分别审批环评项目440087个，其中登记表项目报批228096个，约占环评业务的51.83%，报告表项目报批179559个，约占40.80%、报告书项目报批32432个，约占7.37%。通过观察可知，报告表和报告书所占比例近年呈显著增加的趋势，结合建设项目分类管理名录对须做报告书表项目放松的要求，说明了近年建设项目在整体规模上有所提高，环评业务量与技术审查的压力持续增大。
我国近年项目环评报告书业务的分布呈现空间区域分布差别大，中部东部沿海区域逐渐集中的特点，与我国各省的经济发展状况大体一致。环评业务需求的空间分布特点直接决定着环评机构的空间区域分布的差异性。
（2）环评机构构成分布截止2018年5月国家生态环境部停止受理资质申请时，环境数据中心查询显示全国共有合规环评机构927家，其中甲级资质环评机构184家，乙级资质环评机构743家，环评工程师11870人，普通环评技术人员数量无统计资料。
从来源背景看，我国环评机构分为改制单位与原生公司两类。改制单位来源为原环保部与省市各级环保局直属的环科院、环保所等技术单位（即原饱受诟病的“红顶中介”）、大型集团下属科研机构（各类设计院、研究院等）与高校下属环境院所等，为确保环评工作的独立性，剥离、改制这部分环评机构的工作正在推进中。原生公司则为以合资、独资等形式成立的无改制背景的环评机构。各类环评机构凭借在资质、技术、财力、信息等方面的优势，在环评市场竞争中找到各自的位置。
以环评报告书为环评业务的代表分析，从2015年环评报告书业务与环评机构比值可以看出：我国环评报告书业务量与环评机构数量的地域分布极不协调，北京、上海、陕西、天津等地区的环评机构数量远超过本地环评报告书业务需求，而青海、西藏、甘肃、贵州、海南等经济欠发达地区环评机构数量又无法满足本地环评业务的需求，资质管理中对评价类别与建设项目相一致的要求进一步加剧了这种不协调的状况。这种现状产生的原因主要为地区经济发展水平、地区环评业务量与地区环评工程师数量的差异。目前这种环评机构与环评业务地域分布不协调的矛盾理论上可由市场化机制解决，但也会造成项目差旅成本的增加。
（3）技术审查机构状况非官方资料显示，截止2014年，我国环评技术审查机构共计144家，从业人员约2000人，其中国家级技术审查机构1家，省级技术审查机构28家，地市级技术审查机构103家，部队所属技术审查机构12家。
2、资质管理理论概述
《建设项目环境影响评价分类管理名录》（简称“分类管理名录”）要求按照各行各业的建设项目规模、工艺等对环境影响的程度将建设项目分类为须做环评环境影响登记表、环境影响报告表、环境影响报告书（以下简称“登记表、报告表、报告书”）的三类项目。除环评登记表项目对环境影响极轻微，可由建设单位自行完成并提交环境主管部门审批外，报告表与报告书项目状况较复杂，可能对环境造成较大影响，需要专业的环评机构进行环评工作。
为保证环评的专业性，报告书细分为轻工纺织化纤、化工石化医药、冶金机电、建材火电、农林水利、采掘、交通运输、社会服务、海洋工程、输变电及广电通讯、核工业等11个评价范围类别，并设置甲、乙两个评价等级，环评机构也按照环评工程师数量规模与评价专业方向相应分为11个评价范围类别与甲、乙两个资质等级。拟从事某一评价类别环评服务的机构在配备该评价类别4-6名通过环境影响评价职业水平考试的全日制专职技术人员（以下简称“环评工程师”或“工程师”）后可向环保部环评监管部门（以下简称“监管部门”）提出申报相应评价范围类别的乙级环评资质，达到一定资质类别与业绩要求后，可从乙级机构晋级为甲级机构。
资质管理从环评工程师数量与评价专业方向两个维度对环评机构承接环评业务的资格与范围进行了限制，环评机构的资质等级和评价类别需同时满足项目的评价等级与评价类别要求方被监管部门允许承接该项目的环评工作，无资质机构或资质类别与项目类别不符的机构不被允许承接该项目。环评资质管理制度将环评市场定位为行政许可下的准入型市场。环评资质作为环评机构具备专业从业者数量与专业环评技术能力的认证，承担起鉴别专业与否的市场准入门槛的职能，作为环评服务需求者的项目建设单位（以下简称“建设单位”）放弃了一部分自由选择权，将选择范围缩小到特定资质等级与评价类别的环评机构群体上，以期获得高质量的环评服务。
3、资质管理行政目的
1999年3月10日国家环境保护总局颁布了《建设项目环境影响评价资格证书管理办法》（总局令第2号），当时的行政目的是：“加强建设项目环境影响评价管理，提高环境影响评价工作质量”。
2005年8月15日国家环境保护总局颁布的《建设项目环境影响评价资质管理办法》（总局令第26号），在“加强建设项目环境影响评价管理，提高环境影响评价工作质量”后增加了“维护环境影响评价行业秩序”一项行政目的。
2015年9月28日国家环保部颁布的《建设项目环境影响评价资质管理办法》（部令 第36号）（简称“资质管理办法”）沿用了上述三项行政目的，以下逐条作出辨识。
（1）加强项目环评管理我国项目环评工作具有数量多，行业多、差别大、多样化、评价类别多等特点，我国地域广阔，复杂多样等环境特点，再加上省市县区等各级环评技术审查机构与审批部门众多、业务水平参差不齐，为保证项目行政许可决策的高效性与科学性，在市场化初期对项目环评工作进行资质管理具有一定的合理性。
（2）提高环评工作质量环评文本是环评工作过程与成果的书面记录呈现，环评工作的质量可由环评文本的质量代表，其质量一方面取决于完成承担环评工作的技术团队的专业性与责任心，另一方面取决于环评所需各类信息与技术资料的准确性与完备性。一份质量合格的环评文本应满足真实、客观、全面和规范四个方面的要求。
资质管理制度为构建市场准入规则而设置，环评机构配备一定数量的专业技术人员的资质要求，可在职业水平上规制“技术团队的专业性”，但对环评质量的“技术团队责任心”与“信息与技术资料的准确性与完备性”等要求无法掌控。故，“环评资质管理”这一条件无法推导出“提高环评工作质量”这一结论。且，高效率的社会化协作同样可实现“技术团队的专业性”，“资质管理”中对环评机构聘请环评工程师数量与全日制专职工作方式等强制要求，并非唯一实现途径。
可见，“资质管理”的条件与“质量提升”的结论之间无法相互推导，两者既非充分条件，也非必要条件，资质管理的行政方式无法实现“提高环评工作质量”的行政目的。
（3）维护环评行业秩序环评行业行政监管对于行业秩序的维护，一方面在于保障环评市场规则，即环评市场参与者在遵循环评市场的准入规则、竞争规则和交易规则的前提下完成环评技术服务的供需交易。另一方面在于建立健全行业信用体系，及时公示惩戒失信行为。如环评行业“红顶中介”的存在不符合市场竞争规则，影响到市场主体之间的地位平等、机会均等。监管部门在舆论曝光后以行政强制力要求此群体转制，斩断环评审批和环评服务之间的利益链条，完成对行业的结构性调整纠偏，属于维护行业秩序的范畴。
“依法承担对各类市场经营秩序监督管理责任，依法实施合同行政监督管理，规范合同行为，依法承担消费者权益保护责任”是市场监督管理局的日常监管职责。环评资质管理支撑的是环评市场准入规则，监管部门发放环评市场准入许可的权力加持了其自身对环评市场的监管权威性。“资质管理办法”中的“维护行业秩序”这一行政目的更加准确的表述应为“采用资质管理的方式扩充监管权力，提升监管权威，建构服务于项目环评管理与审批的环评行业秩序”。
二、资质违规类别与模式
1、资质违规类别
环评资质承载了实体化的环评市场准入特权，故就对因自身实力所限无法进入环评市场的经营者具备了价值，通过市场本身的资源互补协作交易，成为环评市场上的稀缺资源。有价值的稀缺资源可通过市场自发性地协作交易而变现，环评资质也不例外。笔者罗列了目前环评行业主要的资质违规类别及典型案例。
2、资质违规动力
笔者调查综合了资质管理办法要求与“证书挂靠”（以下简称“挂证”）价格行情，对合规与挂证环评机构维持运营所需的最低人工费用支出与折算最低业务额进行了估算。
在合规与挂证渠道获取资质的环评机构维持运营所需的人工费用与维持运营所需的最低业务额表现出了巨大差别。这意味着严格按照资质管理制度执行，任何经营者想要通过获得环评资质，合规地进入环评行业合法地承揽业务之前必然会考虑面对以下问题：
申报某一类别的环评资质意味着经营者要承担起至少9名环评工程师每年上百万的人工支出与机构日常运营开销。在无法确定项目来源与利润的情况下，这意味着经营者通过资质管理要求的正规途径进入环评行业要承受巨大的经济压力；
在获取资质后承接项目时，分等级、分类别的资质管理模式又会再次限制住经营者承接项目的类别，其所获准提供服务的客户群体有限，而增加评价类别要再行增加4-6名环评工程师每年近百万的人工成本，意味着环评机构在取得资质之后的合规运营阶段的生存空间也非常狭窄。
可见，严格按照资质监管的要求合规运营，环评机构的经济压力与未知风险巨大，生存空间狭窄。过于苛刻的资质监管条款会将环评行业内没有稳定项目来源与经济实力的合规环评机构及希望通过正规途径进入环评行业的经营者们阻挡在行业门槛之外，使早期完成了利润积累的经营者成为行业利益垄断群体，但这类垄断群体的形成是基于行政监管对行业的规制所致，而非基于以环评质量为结果导向的市场选择，一旦行政监管存在理论或执行层面的漏洞，市场的逐利性必然会自发对垄断行为进行消解。
从微观看，以通过审批为目的的建设单位追求低价格，违规环评机构的经营者追求高利润，资质违规行为通过降低人工成本降低项目费用，提供了满足两者需求的途径。从宏观看，资质违规行为是环评从业者的专业分工差异，环评业务的地域分布差异和环评机构经营者的社会资源差异与资质规制矛盾所致，也是技术分工专业化与营销模式市场化的环评市场内在需求与必然趋势。资质监管条款越细致，资质造假成本就越高，就更会刺激违规经营者们以挂靠资质的方式弥补损失，环评行业自然陷入“越管越多，越管越细，越管越乱，越乱越管”的怪圈。
经济学中有“边际成本”、“边际收入”和“边际利润”等概念，套用在环评资质违规交易中，被挂靠方每出售一次资质所付出的边际成本几乎为零，而边际收入几乎等同边际利润，边际利润几乎等同纯利润，此种“无本万利”的经营模式在竞争激烈的传统行业中不可想象，因而经营者们的违规动力也尤为强烈。
3、资质违规模式
（1）证书挂靠模式环评工程师证书因资质管理而成为环评机构获取资质的“刚需”，因而被赋予了经济价值，异化成明码标价的商品。环保部对环评工程师“挂证”违规行为的界定标准为：“未在环评机构专职工作的环评工程师”或“已调离环评机构，但未按有关规定报告相关情况的环评工程师。”有上述情形之一的，可以认定为环评工程师“挂靠”。
挂证群体的人员构成复杂，在2015年之前大体可分为公职人员与社会人员两类，公职人员来自环保行政系统、技术部门、高校教师、国有企业、事业单位等，社会人员则为环评行业自由人、环保技术人士及专业考证挂证者等。公职人员挂证者因易于检索核对身份已被环评挂证市场彻底抛弃出局，社会人员挂证者因企业社保迟迟未实现全国联网而无法有效核实监管。笔者调查发现：环评业内人士视挂证收入为技术人员发奋进取的动力与努力付出的回报，对挂证行为普遍持宽容，甚至羡慕的态度。即便挂证交易不受法律保护，恶意违规者一遭网贴曝光即会受到业内众人唾骂，挂证市场在经营者的旺盛需求与从业者齐心维护下自行发展出了诸如“挂证不挂章”、“见证即付款”等“游戏规则”。社会人员挂证者注定将随着企业社保全国联网而遭受清洗，但自由职业者与选择不交社保的私企员工即便在社保联网后仍是挂证监管盲区，哪怕联查工资卡也可以逐月支付挂靠费的形式规避监管，故此群体近年也越发受挂证市场青睐。
笔者对典型的环评挂证行为模式进行了汇总，并从挂证者的技术能力、投入精力与责任承担三方面对各挂证模式进行了简要分析。
上表汇总的典型挂证行为模式并非固定不变，挂证者会依据署名项目的敏感程度、实际编制者的技术水平与技术审查的严格程度，合理评估自身风险选择挂证模式。
证书挂靠在目前的环评资质管理制度要求下毫无疑问是违规行为，但此行为受环评工程师个人的职业道德、技术能力差异及监管风险的制衡，对环评工作质量与环评行业的影响也不能一概以负面定性。挂证者与环评机构在经济利益驱动与监管风险制衡下存在三种典型模式，其间又存在过度形态，现实中视具体项目所在地域监管严格程度、项目难度与相关人之间的信任程度灵活操作。
（2）资质挂靠模式按监管部门对挂靠环评资质的违规行为的界定标准：“在环评机构同意的情况下，由其他无资质法人单位承接环评项目、签订合同”或“环评机构向环保部门提交的环评文件中有50%以上章节或内容实际由其他机构人员编制的”可以认定为出租、出借（挂靠）环评资质。
笔者调查发现：在技术审查严格的国批项目环评市场上，建设单位注重环评技术服务方的技术实力，资质挂靠现象较为少见。省市区县审批项目的技术审查相对宽松，建设单位更侧重承揽者的报价与其协调运作能力，故中低端环评市场的参与者多通过低价竞争与社会关系承揽项目，资质挂靠的生存空间由此产生，无论个人或公司，凡有渠道者皆可借此承揽项目。此外，具备资质的正规环评机构间也会因所承揽项目与其资质评价类别之间无法对应，而选择通过资质的相互挂靠协作在满足监管要求的前提下扩展业务承揽范围。笔者汇总了环评行业典型的资质挂靠模式，并从技术能力、合作限定以及技术协作等方面对各类资质挂靠模式进行了分析评价。
与挂证类似，现实中上述典型环评资质挂靠模式之间同样存在过度形态，挂靠双方受经营理念、技术能力及监管风险的制衡，在具体项目的操作中灵活多变，对环评质量与环评行业的影响也不能一概以负面定性。
（3）骗取资质模式资质管理的规制下，不同等级与评价类别的环评机构可以承揽的环评项目不一样，可以取得的利润标准也不一样，总体上看，环评机构的资质等级越高，项目收费就可以越高，评价类别越多，环评项目的数量也就越多，环评资质的挂靠范围就越广。因此违规经营者在经济利益的驱使下不顾行业操守，通过挂靠证书、捏造业绩等方式来虚假构建满足资质的条件，欺骗监管部门以获取资质突破市场准入限制，或虚假申报扩充资质等级与评价类别，为其获得承揽更多环评业务的资格及挂靠资质变现的机会。“证书挂靠”是“骗取资质”的途径，“资质挂靠”是“骗取资质”的目的。
（4）超规评价模式“超规评价”是环评机构超越资质限定评价范围提供环评技术服务的资质违规行为，是非常容易辨识的资质违规行为，但现实中行业监管部门在对地方环评文本进行技术复核时仍有发现，原因一方面是环评机构存在侥幸心理，项目审批部门把关不严。另一方面则是因两者之间存在的利益关系消解了监管意愿所致，这也是环评审批部门承担行业监管职能的弊端之一。
（5）冒用资质模式“冒用资质”行为涉及伪造公章，是风险远大于资质挂靠的犯罪行为，其危害性在于制造法律风险，所签订的合同无法律效力，被冒用资质的环评机构不对环评项目的评价结论负责。随着近年属地监管部门对环评机构考核管理加强，加之环评资质可由挂靠轻易获取，此类高风险的犯罪行为已极少发生。现实中被属地监管部门核对出“冒用资质”嫌疑的项目也多为环评机构管理不善，内部员工未获经营者许可，擅自挂靠资质牟利所致，多由经营者疏通协调，以批评教育的方式内部解决。
三、资质管理的失效分析
1、资质违规的可监管性
（1）资质违规监管措施为维护市场秩序，2015年环保部重新修订了“资质管理办法”。这部多达五十一项条款的“办法”对环评机构的资质条件、资质申请与审查、环评机构的管理、监督检查与法律责任等进行了明确规定，涵盖监督检查的责任方、方式、内容、频次、违规判定及处罚程度，要求环评机构对每个环评项目单独建立备查档案的程度，甚至对环评机构与其服务对象签订的商业合同都有违规判定条款。资质管理的监管范围不可谓不全面，处罚条款不可谓不严厉，但监管部门是否具备有效的监管措施来切实保障该办法的落实？
笔者了解到，无论是环评资质的“申报审批”、“批后监管”，针对被举报涉嫌资质违规环评机构的“专项调查”，还是针对行业资质违规乱象的“专项整治行动”等，监管部门的监管措施无非是要求被监管对象按既定要求自行准备材料送审，由监管部门比对材料与监管要求的相符性，或再委托属地监管部门对送审材料进行现场核实。环评机构的全行业筛查、逐个审查、年检、抽检等都只是监管范围上的不同，监管措施并无实质差异。如：环保部为严肃查处环评机构出租出借环评资质、环评文件编制质量低劣、环评工程师“挂靠”等违规行为，曾于2015年9月组织各省、自治区、直辖市开展了全国环评机构专项整治行动，并对资质违规的筛查方式、判定标准进行了公布。全国的环评机构需按要求向住所所在地省级监管部门自行报送一系列材料以供监管部门筛查判定是否存在资质违规行为。这次调动了全国范围内的环评行业监管力量开展的对环评机构资质违规专项整治行动，最终仅认定出挂证环评机构12家，挂靠的环评工程师31名，其中公职人员30人，社会人员仅1人。认定挂靠资质环评机构仅2家，盗用资质环评机构1家。
筛查判定结果与行业普遍认知间存在的巨大差异证明了资质监管的低效。究其原因，笔者认为一方面是咨询行业高度专业化、智能化与个人化的咨询工作特点造成的信息高度不对称增加了监管难度。另一方面，现实中监管部门作为受自身权力边界、人员配置与专业所限，无权力，无精力也无能力开展侦查式的主动监管，只能以材料比对、现场核查的方式开展审核式的被动监管。
（2）资质监管规避方式笔者对违规环评机构规避资质监管的方式进行了调查，汇总如下。
除表中罗列的“资质管理办法”监管条款外，部分属地监管部门在项目审查阶段还会强制要求项目署名负责人作为项目汇报人出席评审会以强化资质管理，也不过是多耗费了违规经营者的几日差旅补贴而已。
“以审代管”为规避资质监管提供了巨大的操作空间。任何违规经营者只要吃透监管条款，均可轻易地以材料造假、现场欺骗等方式规避监管，即便监管部门收到举报线索做专项调查，只要提交的书面材料不出纰漏，内部人员不主动承认，监管部门也无法认定。需要特别指出的是：在针对环评机构资质管理的监督执法中，行业和属地监管部门在无证据证明监管对象违规的情况下，不加区分地要求行业内所有环评机构将其与客户签订的商业合同报送其备查的行政行为侵犯了监管对象的合法权益，是突破了行政监管底线的滥用职权、违法行政行为！可即便如此，仍无法杜绝资质挂靠的泛滥。
（3）资质违规监管盲区笔者对近年环评行业新产生的资质违规规避手段进行了调查研究，梳理出了资质管理条款未覆盖的理论监管盲区。
环评行业自由人与违规环评机构互为挂靠的“互补/共生”模式。环评行业内普遍存在一种不在环评机构专职全日制工作的“行业自由人”群体。此群体具备技术能力与项目渠道，与违规环评机构经营者达成合作意向，双方以证书资质互为挂靠，形成各取所需、互利互惠的“互补/共生”关系。此群体既可作为环评文本的虚假署名者，也可做为环评项目的实际承担者，其与环评机构间既可以是单纯的挂靠关系，也可以是业务合伙人关系。属地监管部门检查时经营者一通电话，此类人士召之即来，人在、证书在、社保在、劳动合同在、工资卡在…达到“人证合一”的监管要求，检查后挥之即去，各自以被挂靠方的名义继续承揽环评业务。“互补/共生”模式兼具传统资质违规模式中“证书挂靠”与“资质挂靠”双重目的，是违规环评机构与环评行业自由人群体共同造假以突破市场准入限制的违规行为。此模式是资质监管的盲区，近年已成为环评挂证市场的首选。
违规环评机构“抱团取暖、批量洗白”的“众筹/加盟”模式。“众筹/加盟”违规模式兼具传统资质违规模式中“骗取资质”与“挂靠资质”双重目的，即：数家环评工程师数量无法达到申报环评资质要求或仅有环评项目渠道的违规环评机构经营者联合成立一家全新的公司，通过工商手续变更将众多违规环评机构转化为新成立公司的内设机构，有技术人员可做“分公司”，无技术人员则做“办事处”，同时将各“内设机构”环评工程师证书统一注册至“总公司”名下，达到“资质管理办法”的要求后通过正常程序申报骗取环评资质，违规环评机构随即批量“洗白”为合规环评机构。此类“众筹/加盟”模式的环评机构通过不断吸纳合作伙伴加盟以扩充资质类别分摊运营成本，往往十余家，数十家分支机构遍布全国，甚至达到“分公司”总数多于其环评工程师总数的可笑地步。经营管理方面，总公司在合同盖章、出具资质、项目建档、应对抽检、财务管理与纠纷处理等方面统一协调管理；市场业务方面，各地内设机构对外统一以总公司名义突破市场准入承揽项目，为避免重复报价内部竞争，内部则严格划定加盟者各自的经营地域范围和资质费用；技术人员方面，总公司仅设置总工职位负责各地报送盖章环评文本的内部审查，名下注册的环评工程师仍分布在各地内设机构。“众筹加盟”环评机构的加盟者们在经营上自负盈亏，在市场上相互提防，在技术上各自为政，成为“资质共用，项目私有，独立核算，风险自担”的“违规环评机构联盟”。总公司与内设机构仍与传统的挂靠资质模式一样无技术协作，仅为手续名义上的纸面联合，而非技术能力上的实质联合。现实中，众多此模式环评机构的大名也被属地监管部门频频“通报批评”、“限期整改”，但属地监管的整改惩处措施因其属地局限，无法影响其他地域分支机构承揽业务。讽刺的是，部分“众筹/加盟”模式的环评机构将“抱团取暖”自我标榜为响应监管部门的号召“做大做强”！自认“合法合规”可经受住律师事务所的合法审计与会计师事务所的财务审计，通过运作机构的包装宣传，已成功借助环评资质的市场准入优势获批上市新三板，成为环评行业专业、诚信与监管成效的“表率”。此模式违背了“提升环评工作质量”的资质管理初衷，但在监管要求上、工作程序上、法律责任上、财务管理上均表现得无懈可击，让监管部门无从监管。
（4）此节综述当前环评行业常见资质违规模式的危害程度与可监管性汇总分析如下。
所谓“上有政策，下有对策”，资质监管的众多规避手段造成了监管失灵，使得环评市场的准入“门槛”形同虚设，现实中“环评资质机构求合作”、“环评资质寻区域代理”、“寻环评资质协作”、“寻环评资质合作伙伴”、“环评工程师求挂靠”、“三年15万见证付清”等资质违规的网贴堂而皇之充斥于各个环评行业论坛，以单个项目、行业承包、区域承包、年度承包等为结算方式的资质违规操作成为了业内常态。监管部门耗费精力却收效甚微的现实表明：环评机构资质管理制度在监管执行层面不具备可操作性，监管部门对环评资质违规行为不具备实际的监管能力。
2、资质管理的失效分析
（1）文本质控功能的夸大根据《中华人民共和国行政许可法》第十三条“行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的”，“市场竞争机制能够有效调节的”“可以不设行政许可”。按现行环评工作流程，环评质量控制涉及到建设单位、环评机构、技术审查机构与行政审批部门，“环评资质管理”这一行政行为与“环评质量管控”这一行政目的之间并无直接、必然的联系。环评机构按照建设单位提供的资料与现场调查完成项目环评文本的编制工作，技术审查机构对环评文本进行质量评审并为行政审批提供技术参考。在此过程中，建设单位的配合程度、环评技术人员、审查专家的专业性与责任心等诸多因素都会对环评质量产生影响。故环评质量不能简单等同于资质管理要求下环评机构的某评价类别环评工程师数量的简单加和。监管部门以“保障环评质量”为目标，进行“环评资质管理”这一行政许可的必要性值得商榷。
一份劣质的环评文本被环评机构编制出来后，在通过技术审查与行政审批后方才生效，各环节的诸多质控节点同时失效才可能导致违规项目与劣质环评获批。如果挂靠资质环评机构编制出的环评文本通过了技术审查与行政审批，那就说明环评文本质量收到了审查专家与审批部门的认可。如果发生了不良环境影响的项目事后被证明是因环评质量问题所致，那不但环评机构与项目负责人要承担责任，技术审查机构、项目审批部门与审查专家等参与环评质量控制的部门和个人都应承担责任。按同样的监管政策思维，项目审批部门的审批权力、技术审查机构的审查能力、审查专家的审查资格也应同环评机构的资质管理一样，被监管部门一同进行事前预防性规制。可现实中并未如此操作，监管部门仅以资质管理对环评机构一方做出严格的事前规制，在技术审查机构的能力评价、审查专家的资格认定，审批部门的审批权承接能力等方面非但未见事前规制，甚至连事后追责都罕有。环评工作承担者的专业性与责任心、社会公众参与程度，技术审查的严格程度与行政审批的公正性，是环评质量的共同保障，环评机构资质管理的功能被夸大，至多会影响到技术审查工作的效率，而技术审查工作的效率问题完全可以寻求市场化机制解决。监管部门以“保障环评质量”为目标，进行“环评资质管理”这一行政许可的逻辑必然性不存在。
（2）行业引导功能的丧失在环评市场化的初期，监管部门利用资质管理制度实施市场准入限制，快速构建起相对封闭可控的环评市场，在一定程度上减轻了技术审查的负担与风险，并为构建行业秩序赢得了时间。随着市场经济的深入发展，过高的资质门槛限制了资质等级较低、评价类别单一的小型环评机构与资质较高、评价类别齐备的大中型环评机构间平等竞争的机会。资质等级更高的环评机构，无论其管理方式是否合理，项目团队的专业性是否胜任，责任心是否充分，服务质量是否合格，在重大项目的投标资格上相对低资质环评机构占尽优势，资质管理规制下形成的“重资质，轻实质”的市场取向是不公平、不合理的。
资质监管使得环评机构经营者普遍“重资质建构，轻品牌塑造”，将资质等级与评价类别视为市场认同与业务机会，轻视客户口碑与业界评价。资质挂靠的变现获利方式也让大中型环评机构逐渐丧失了培养人才钻研技术，提升技术服务水平的动力。特别是其剥夺了无法满足资质获取条件，但实际具备技术能力的“违规”环评机构的“合法”生存权利，堵住了缺资金不缺技术的环评技术人员的合规创业途径，使得环评行业中充斥着不懂环评、不尊重技术，对建设单位恣意吹嘘胡乱承诺获取项目的浮躁经营者，以贸易心态、挂靠资质开展技术服务工作的短视经营者。自1999年环保总局颁布《建设项目环境影响评价资格证书管理办法》近二十年后，服务中低端市场的环评机构大多仍停留在“项目来源靠关系、项目质量靠人品”的低价低质搏杀阶段，专业的大型环评机构数量偏少，在市场竞争中诞生的合规大型环评机构更是凤毛麟角。
此外，监管部门不断强化环评市场的准入资格，改变了建设单位选择环评机构的方式，资质等级成为侧重点，忽略了环评机构的品牌口碑和项目技术团队的配置，极易使建设单位形成一种高资质等级即是高技术水平、高服务水准的错觉，不利于环评行业的市场化竞争与小型环评机构的发展壮大，资质管理实际是对市场化的扭曲，在行业引导方面的弊端越发显现。
（3）机构监管功能的扭曲监管部门的揽权避责：行业监管部门选择以行政强制力对环评市场的准入资格进行限制监管，环评机构在环评市场开展业务就要获得行业与属地监管部门的资质授权与属地监管，合规环评机构的市场准入资格与技术能力相当于获得了上述监管部门的背书。根据权责对等原则，监管者就必须为市场准入的监管效能负责，即监管者应为环评行业的资质违规乱象承担连带责任。存在“证书挂靠”、“骗取资质”现象意味着行业监管部门的失职，存在“超规评价”、“冒用资质”现象意味着属地监管部门的失职，存在“挂靠资质”现象意味着行业监管部门和属地监管部门的双重失职！承担了资质管理规制成本的环评机构与社会公众都具备对监管部门的问责权。各级环评行业监管者们心中必定明白，其监管范围内的资质违规乱象与其监管失职密不可分。监管部门历次修订的资质管理办法条款越管越细，但对资质违规监管失职的责任界定与问责追责条款始终缺失。审批者即监管者的自我监管悖论促成了监管者在制度层面的“揽权避责”，即：资质监管的权力恣意扩充，资质监管的责任无人认领。资质监管领域“揽权避责”的现象也在一定程度上表明了监管者对资质监管效能的不自信！
环评机构的角色扭曲：环评机构受客户委托开展环评工作，是独立自主的技术服务咨询企业，其利润完全来源于所服务的客户-建设单位。建设单位将开展环评工作的成果-环评文本报送行政审批部门，审批部门因自身不具备评判环评质量的专业性，故委托环评技术审查机构对环评文本进行技术审查，通过审查后，审批部门按照审批程序出具环评批复。在此过程中，建设单位与环评机构之间，审批部门与技术审查机构之间均应是委托服务关系，建设单位所报送审批的建设项目与审批部门之间是行政监管关系，环评机构与审查机构因环评文本的编制与技术审查而直接产生业务联系。理论上，审批部门在工作中仅需对接其所监管的建设单位与其所委托的技术审查机构，而不与环评机构发生直接的业务往来，但因环评资质管理制度赋予了审批部门对环评行业属地监管的职能，其在现实中具备了环评项目审批者与环评行业监管者的双重身份，监管领域由市场末端的环评成果质量监管领域扩充到市场前端的环评项目承揽资格监管领域，各方原本简单直接的关系因此扭曲错位。部分审批部门为自身业务便利错误地将环评机构当做其与建设单位业务联系的传声筒，将环评机构由独立的技术咨询服务机构异化为“一手托两家”的中介服务机构。这种错误认知连带影响到了建设单位，使其在环评市场前端选择时弱化了环评技术本身的价值，更偏重环评机构与审批部门的协调运作能力。经营者为在市场竞争中获取有利地位，也乐得自我异化向中介发展，加剧了环评行业技术能力与市场能力的剥离，进一步刺激了挂靠需求的产生。
（4）技术辨识功能的模糊为保证环评的专业性，资质管理制度将报告书业务细分为轻工纺织化纤、化工石化医药、冶金机电、建材火电、农林水利、采掘、交通运输、社会服务、海洋工程、输变电及广电通讯、核工业等11个评价范围类别，并设置甲、乙两个评价等级，环评机构也按照环评工程师数量规模与评价专业方向相应分为11个评价范围类别与甲、乙两个资质等级。资质管理制度意图依靠如此繁杂的理论设计来实现环评市场准入限制和技术辨识功能。
可现实并非如此！只有在环评机构真实具备某评价类别一定数量的环评工程师，并真实组建专业技术团队实现分工协作，切实承担起某评价类别具体项目的环评工作时，环评资质才能作为环评机构技术实力的真实外在反应。现实中，一方面中低端环评市场上大量充斥着违规环评机构，通过骗取、挂靠资质建构出具备承接某评价类别项目技术实力的假象。无法监管的资质违规行为使得环评资质沦为了违规者欺骗需求方和监管者的伪装工具。另一方面，因项目成本和人力统筹等因素限制，合规环评机构也多与挂靠资质模式一样不采用团队分工协作的方式开展项目，导致环评文本署名者非项目实际参与者的挂名现象。监管部门所颁发的环评资质成为了其所承担项目的技术背书工具，脱离环评工作的实际承担者空谈资质所代表的技术能力对项目个案无实际意义。上述两种环评行业常态的现实存在，模糊了环评资质的技术辨识功能。
（5）此节综述市场经济自发协作的调节属性决定了强制监管无法代替价值规律支配下的资源配置与市场选择。资质管理政策意图构筑出一个强制限定环评技术服务供需双方准入与选择的理想化的环评市场，以达到对环评质量事前干预的行政目的。现实中监管部门无法掌握环评市场经济活动的信息，无法辨识市场参与者报送监管信息的真伪，无法判定环评机构是否在资质规制下行事，信息的不对称使其无法有效落实资质监管条款，环评市场从来就不会，也不可能处于资质监管所希望构筑的依规受控的理想化状态。环评市场监管者以“闲不住的手”代替“看不见的手”去限制市场供需双方选择对接和技术资源配置，但市场经济不会遵循市场以外的逻辑。
环评行业专业智能的工作特性决定了监管部门无法监管具体项目的工作开展与技术人员配置方式。监管部门面对环评市场的乱象何从判定环评技术服务工作是由环评机构主导开展，内设机构独立承担，还是转包个人完成？何从判定环评机构的内设机构仅从事区域业务联络而未承担具体项目工作？何从判定环评技术服务工作的实际承担者是否符合监管要求？何从判定所提交环评文本的署名者是否为实际编制者……上述情况除环评机构经营者与项目参与者外，旁人无从得知，而知情者们被利益风险捆绑，结成攻守同盟，故即便人人皆知环评行业资质挂靠泛滥，只要为应对监管做出的书面材料不出纰漏，监管部门也无法取证认定。面对此种现实，如继续强化资质监管，势必要将监管范围扩展到环评机构的股权结构、内设机构的管理方式，环评人员的就职方式，环评工作的开展方式，环评项目的协作方式……届时监管部门的角色将由环评行业监管者异化为环评机构的“教练员”和环评项目的“监理员”，行业监管触碰到上述领域已然无法继续深入。
四、资质管理失效的影响
监管失灵使得资质监管的设计功效未能成功传递到环评行业的现实监管中，失效的资质管理制度却为环评行业带来了诸多弊端。
1、破坏信任基础，扭曲法律责任
《中华人民共和国环境影响评价法》明确环评机构对评价结论负责，监管部门也在推行环评工程师负责制。环评项目的责任被环评机构负责制所制衡，被环评工程师负责制将责任落实到人且终身追责，环评工作的质量由技术审查来保障，技术审查的质量则由项目分级审批与各级技术复核工作来共同保障。在此监管架构下，不具备可操作性的资质管理制度非但无监管成效，反而在制造问题，滋生出证书、资质挂靠等借名行为。
挂靠资质虽是法律明文禁止的行为，但为满足项目建档、合同备案等资质监管要求，挂靠方以被挂靠方名义与建设单位签订的合同却是法定有效。现实中的纠纷多为挂靠方对环境政策红线把握不准，对建设单位盲目承诺，签订合同收取首款后却无法继续履行获取批复。即便项目获批，也不排除挂靠方对所评价项目的环境污染/风险防治措施、环境影响预测的准确性等存在问题导致建设单位工程决策失误出现经济损失或与周边居民产生法律纠纷的可能。上述纠纷一旦产生，监管部门对挂靠方无从监管，其行政处罚对象只能是被挂靠方。如走司法途径，无论建设单位对挂靠行为是否事前知晓默认，建设单位与环境受害者也只能将被挂靠方作为诉讼对象，使得实际造成过错的挂靠方逃避法律追责。
可见，为满足资质监管条款，挂靠关系中的合同签订者非合同履行者，文本署名者非实际编制者，违规获利者非责任承担者，扰乱了环评项目责任的界定，不具备被公众信任的基础，造成了环评市场法律责任的扭曲。
2、制造无效支出，增加项目成本
合规环评机构聘用环评工程师的数量与注册方向被资质管理制度中的资质等级与评价类别条款严格规制，但其环评业务的承揽能力是否能够维持资质规制出的庞大人工支出，辞退闲置人员意味着降低资质等级或缩减评价类别，进而丧失部分项目的承接资格，合规环评机构经营者们在两难的选择中在支撑消磨。 违规环评机构骗取资质要以挂证建构假象，违规经营者与一众挂证者谈妥证书费用后，仍要逐月代其缴纳全额的社保费用，众人现场备查产生的往返路费、误工补贴、食宿招待费用等，满足最低资质等级要求的造假支出也高达数十万之巨！即便如此，骗取资质的支出也远低于正规途径获取资质，且通过挂靠资质可上述成本转嫁给挂靠方，故违规经营者在资质造假上不惜成本，做足戏码！挂靠方负担着项目合同额20%的挂靠费，为实现预期的利润率，自然会拼命压缩克扣项目经费。
可见，合规环评机构承担着高昂的人工成本，违规环评机构承担着无效的证书挂靠、资质挂靠支出，这些为满足资质监管而产生的无效支出最终都会被分摊到具体项目上，成为项目的固定支出，加重了建设单位的负担。
3、扰乱市场秩序，重构利益格局
监管部门制定的监管条例只停留在纸面，不具备现实的可操作性，监管者无法去发现惩处违规行为，造成违规者破坏市场秩序获利却不受罚的局面，损害了守规者的利益，守规者的选择不是转变为违规者，就是离开以独善其身，最终其监管领域被监管成“逆淘汰”之地。
现实中的环评机构经营者们“优秀”的经营能力意味着：挂靠证书造假骗取资质的能力，买卖资质不劳而获寄生的能力，输送不法利益抢占市场的能力，虚假资质签约转单变现的能力，克扣削减压缩运营成本的能力，忽悠画饼胁迫员工造假的能力，拉拢勾兑钻营政商关系的能力，突破审批底线公关润滑的能力，欺骗隐瞒包装增值变现的能力，规避法定责任逃脱监管的能力……诸如此类！当资质挂靠发展到高级阶段后，行业中精于此道者甚至可脱离实际环评工作，单纯以挂靠资质收取费用获利运营，其业绩也来源于所挂靠项目，蜕变为环评行业不劳而获的寄生者。挂靠带来的丰厚利润让逐利者们对环评这个专业领域趋之若鹜，或造假申报，或众筹加盟，或刻章冒用……各显其能骗取、挂靠资质攫取利润。正规环评机构受资质管理要求所累，每个评价类别每年要承担数十万至近百万的固定人工支出，价格上无法与甩脱资质负担的违规经营者竞争，而业务量萎缩意味着其环评人力资源的闲置浪费，也意味着其技术人员群体收入的下降，长期低收入导致人员流失。留给遵纪守法、正规经营的环评机构的生存空间又有几分？内忧外患夹击下，正规经营者们无法独善其身，不得不随波逐流黑化沉沦，或主动，或被动挂靠资质以维持运营。“劣币驱逐良币”的过程就此完成。
不劳而获同样浮躁着技术人员的内心。环评技术人员的理想职业规划为：“环评技术员-环评师-环评机构总工-环评行业专家”，但现实中的环评技术人员在各职业阶段皆可被利益诱惑而放弃枯燥乏味的环评文本编写工作，沦为挂证者、资质贩卖者或项目中介。
无从监管的环评资质衍生出的种种违规乱象归根结底都是市场准入权的变现。资质管理制度无法实现环评行业的市场准入限制，异化出的市场准入权交易却彻底重构了中低端环评市场的利益格局。但不可否认的是，此种逆淘汰下的中低端环评市场仍有极少数环评机构和从业者坚守良知，孑然独立，默默忍受着泥沙俱下，眺望着行业整治的曙光……决定环评行业秩序的不是准入门槛的存在与高低，而是环评市场本身的开放与公平程度。
4、制约项目协作，阻碍技术更新
深入务实的环评工作离不开社会化的专业分工协作。重大环境影响建设项目的环评工作涉及到各种气象条件下的环境影响预测、评价区域内物种生态/公众健康状况的调查统计、环境风险的分析预测、公众意见的第三方调查、清洁生产技术优化等，不但是专业的技术服务，也是复杂的系统工程。此种情况下，单靠一个环评机构的技术力量难以在项目限定的时间内深入务实地按导则要求的评价等级、评价范围完成实地调查工作，易造成环评文本真实性和全面性方面的问题。负责任的环评机构在对重大环境影响建设项目做出深入评价时，多会寻求更专业的技术协作以弥补自身短板。“环境影响报告书（表）应当由一个环评机构主持编制”，资质管理条款中对挂靠资质的认定标准“在环评机构同意的情况下，由其他无资质法人单位承接环评项目、签订合同”或“环评机构向环保部门提交的环评文件中有50%以上章节或内容实际由其他机构人员编制的”，一定程度上制约了良性技术协作，模块外包的操作方式在现实中往往因涉及项目机密而无法充分共享项目资料形成深度协作。
已实行环评制度的国家对环评机构多数都无资质限制，环评资质成为了国际环境咨询企业进入我国环评市场的壁垒。项目协作是最直接有效的技术交流传播方式，环评行业缺乏国际化的项目协作，无法实现与国际环境咨询产业相接轨，我国环评机构编制的环评文本多是对建设单位既定方案的认可背书，对预设结论的倒推论证，普遍缺少替代方案、健康影响评估、行业最佳实践、备选减缓措施等内容，预测模型参数选定主观性强，特征污染因子选取拘泥监管要求，清洁生产分析止于标准……仅能达到满足建设单位获得行政审批手续的底线需求，难以体现出技术咨询服务工作自身应有的科学价值和社会价值。资质管理下的环评行业不与国际接轨，吸收先进的技术经验与工作方法，难以脱离行政审批，独立获得市场认可。
5、扭曲监管重心，透支监管精力
从监管部门的角度看，环评资质监管的日常工作包括全国范围内近千家环评机构资质的申报审查、业绩核对、升级注销、到期延续、类别增减、人员变动、地址变更等，全国上万名环评工程师证书的挂靠甄别、社保检索、注册变更等事务。资质监管按“以审代管”的思维运行，将监管对象精心准备出的各项备查材料作为监管依据，把有限的监管人力限制在了琐碎的审批核对事项中。此外，监管制度的更新优化，配套细则的查缺补漏，组织基层培训学习，调查研究落实反馈，监督检查考核公示，受理举报核实裁定等，种种附加工作叠床架屋，监管部门如能尽快转变政府职能，从错误的监管重心，无效的监管措施和繁杂的监管事务中解脱出来，集中精力投入到环评文本的质量监管与项目建设期对环评的执行落实上，相信监管成效会更加显著。
6、滋生行业腐败，增加廉政风险
违规环评机构无法达到环评资质管理要求，不具备合法地位，其经营者往往会选择在市场竞争、行业监管与技术审查中以利益输送来加持违规经营，规避行业监管。违规经营者们在获取信息、对接资源、签订项目、协调专家、润滑审批、规避监管等方面的钻营勾兑，使得环评行业“守规矩”与“走捷径”并存，“明规则”让路于“潜规则”。“当权力与经济发生关系，技术就变得苍白了”，环境工程专家奚旦立曾如此评价环评行业。无从监管的环评资质不但没有保障环评工作的质量，自身反而成为了行业经营者的过滤器和行业腐败的诱变剂。
环评市场准入设限要经过“市场权利政府化”到“政府权力部门化”的过程，鉴于我国环评工作的属地监管部门的部门权力多由主管官僚个人意志主导的实际状况，这就在实质上完成了“部门权力个人化”异化过程。“加强环评工作质量”的政策制定“初心”在执行层面被属地不法官僚个人的权力寻租行为所扭曲，而使得“公平、公正、公开”的市场原则遭受践踏。地方保护性质越强的地区，属地监管部门越热衷对市场准入设限来，市场越不开放，信息越不透明，市场供需对接成本也就越高。前些年地方盛行的环评机构的“择优备案准入”管理模式，属地监管部门名义上以“加强环评市场管理”、“提高环评工作质量”、“环评机构总量控制”等名头堂而皇之的明文开展，各地方政府网站公示备案的环评机构联络人、联络方式经检索后发现大量存在资质挂靠的嫌疑。环评机构的地方备案管理与环保部推行的资质管理模式看似“传承有序，一以贯之”，这种“备案”实质已成为小区域的市场准入限值，获得备案的环评机构自然也获得了小范围的市场垄断特权。即便此类监管方式近年已被监管部门发文明令禁止，但只要允许行政权力介入到市场的前端，就无法避免主管官僚异化为其监管领域的“中介”，类似干扰市场供求对接的场景就会以更加隐蔽的形式，更加高级的技巧继续存在，如转化为监管部门对环评机构的推荐名单，转化为环评技术服务供应商的资格招标，转化为环评机构公示网页长期不予更新的信息壁垒等。“机制不变，任何来自顶层的变革努力都会为底层吹起新一轮腐败的号角！”偏离以结果为导向的监管重心是环评行业陷入“越管越严，越严越乱，越乱越管”死循环的根本原因。
7、败坏行业声誉，加剧信任危机
近年随着公众环境权利意识的提高，项目环评在环境群体性事件发生时常被推到社会舆论的火山口，环评行业也受到了前所未有的社会关注和社会监督。财新网、中国新闻周刊等媒体在对环评行业深度调查后相继刊发的《NGO：26家环评单位无环评师“裸奔”》、《影子环评师》、《环评利益链调查》、《环评利益灰网》等文章，将环评行业刻意造假的丑闻与证书资质挂靠潜规则一并曝光得街知巷闻。揽权即揽责，监管必担责！社会舆论无意探讨制度设计的合理性与监管措施的可行性，只会直观地从监管成效去评判政府的监管能力和监管意愿，环评工作的公信力随之崩塌！曝光了资质规制下扭曲的行业生存法则，社会无法相信环评文本的真实性，公众参与的代表性，技术审查的公正性、审批决策的合理性，监管部门与其所监管的行业一并丧失了社会公信力，合规环评机构和正常审批程序也无法得到公众认可，本应作为科学化、民主化决策依据的环评工作陷入“塔西佗陷阱”。
五、总 述
综上所述，笔者认为：环评机构资质管理制度理论是监管者基于计划经济思维模式下一厢情愿的理想化制度设计，在理论层面与市场经济下市场对社会资源配置起基础作用的要求相悖，在执行层面不具备可操作性，无法达到预期作用。此外，失效的资质管理制度又在制造更多衍生问题。
执行层面：市场经济自身的自发性、灵活性、多变性、自适应性，注定了市场监管的局限性与滞后性。有限的属地监管能力不足以支撑监管条款的有效落实，这一切使得环评资质监管条款停留在“纸面”，与市场实际形成了“两张皮”。资质监管非但无法承载起环评市场准入限制的职能，反而将“市场准入限制”的政策初衷异化为“市场准入权交易”的行业现实。在吃透环评资质监管条款后，任何具备资金者皆可挂靠证书骗取资质，任何拥有渠道者皆可挂靠资质承揽项目，任何拥有资质者皆可挂靠资质变现获利，违规行为难以查实惩处，守规权益无从维护保障，资质管理承载的环评市场准入限制已名存实亡。越发繁杂的资质监管条款与乱象丛生的资质违规现实是资质管理在执行层面的最好评判；
衍生问题：随着环评市场的日趋成熟，资质管理制度已无法发挥实际效用，众多市场参与者们以证书挂靠、骗取资质、资质挂靠等违规手段，造假满足资质规制的现象扭曲着法律责任，增加着项目成本，滋生着行业腐败、重构了利益格局，败坏了行业声誉。
笔者认为：“放管服”改革之于环评市场应以环评质量结果为导向，事前以维护市场公平、宣传引导服务为中心，事中以确保程序合规、公众参与监督为重心，事后以追究责任、惩戒震慑为重心，而非前端设限、扭曲市场以适应监管要求。现阶段能让环评市场参与者们重视环评质量的监管措施是以质量本身为导向的技术审查，以惩戒震慑为目的的技术复核和以追责个人为目标的司法审查，采用上述措施联合倒逼来实现环评质量的提升更加直接、务实！
笔者建议：环评行业监管部门转化“控制-命令”型的理想化思维，结合环评市场化的内在需求、环评行业的发展方向和实际的监管能力，反思资质管理的有效性和现阶段存在的必要性，检讨市场经济与行政许可的关系，坚定废止过时且无效的环评机构资质管理制度的决心，并尽早付诸行动！
此报告撰写于2018年8月 （全文完）
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