[2007-09-10]环境经济政策体系建设任重道远

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蔡方 实习生 李洁 2007-09-10 来源：中国环境报   


　　□本期对话人物

　　马中 中国人民大学环境学院院长，国家重点学科人口、资源与环境经济学责任教授，博士生导师。

　　北京环境与发展研究会理事长、国家环保总局科学技术委员会委员、教育部高等学校环境科学类专业教学指导分委员会委员、中国环境科学学会常务理事、《中国环境科学》等杂志编委。

　　对话人中国人民大学环境学院院长 马中

　　

　　　采访人 本报记者 蔡方 实习生 李洁

　　点击一

　　焦点关注绿色信贷政策出台关键思路　填补政策空白、抑制经济过热、保护环境

　　记者:国家环保总局、中国人民银行、中国银监会于今年7月中旬联合出台了《关于落实环境保护政策法规防范信贷风险的意见》(以下简称《意见》)，对不符合产业政策和环境违法的企业和项目进行信贷控制，以绿色信贷机制遏制高耗能、高污染行业的盲目扩张。这个《意见》的出台对我国环境保护发展有怎样的意义？

　　马中:绿色信贷政策一直被认为是环境经济政策的一种，但在我国却一直没有规范的政策出台。在税收方面，我国对清洁生产、清洁能源都有优惠政策。此外，还有财政补贴政策。但唯有信贷政策一直缺乏。此次《意见》的出台填补了政策上的空白。

　　《意见》的出台让我们感受到，政府已经意识到环保在防范信贷风险和金融风险，特别是防范经济过热中有很大作用。如果没有对环境的过度利用，经济过热就不容易出现。因为环境成本太低，经济才过热。所以说环境政策的落实有助于规范经济行为，使经济过热行为得到遏制。

　　从体制意义上讲，环境经济政策不可能由一个部门发布。这次国家环保总局和中国人民银行、中国银监会同时发布政策，意味着环境经济政策进入到了宏观经济政策领域。这更加证实环境政策是一种经济政策，并且是宏观经济政策。

　　记者:我们看到，这次三部门发布的是个《意见》。从某种角度来说，这样的《意见》虽有导向作用，却缺乏刚性。面对这样的《意见》，一些急于靠消耗资源环境发展经济的地方政府很可能产生抵触情绪，甚至采取行政手段进行干扰。出现这样的问题，应如何应对？

　　马中:很多地方政府在过度干预经济，同样也会干预银行的信贷行为。这就更要强调双重监督的重要性。首先是中央银行对地方银行形成制约，论证审核都很严密。但涉及到环境问题时，由于存在技术标准和规范，企业可能通过做假骗取信贷，这就要求另一层监督，也就是国家环保总局对地方政府的监督。不但要看地方的重大项目是否通过了环境评价，还要形成环保总局和中国人民银行的联动机制，看这个项目是否获得了银行贷款，从而防范地方政府对地方银行的不正当干预行为。对于环保总局来讲，监督更复杂了，任务更重了。很多项目环评没有通过，却照样上马了，就是信贷没有管住。

　　法律已经赋予了国家环保总局很多权力，《环境影响评价法》、《大气污染防治法》等都赋予项目审批和对地方政府监督的权力。5个区域中心派驻机构的设立，区域限批、流域限批等都说明环保总局是有这个权力和能力的，但目前还没有形成监督机制。国家环保总局就是代表中央政府对地方政府实施环境监督。发改委、财政部等部门也都在加大和环保总局的合作，这是一个很好的加大监督力度的契机。

　　点击二

　　焦点关注经济增长和环境的关系

　　关键思路　通过环境政策调控经济

　　记者:环境问题是在经济运行过程中产生的，与经济相关的环境问题，必须用经济手段来解决。绿色信贷政策的推出，是否意味着经济部门在从重视经济增量向重视经济质量的转变？

　　马中:宏观经济调控是政府的主要职能。财政部、发改委、中国人民银行是我国宏观经济的主要调控部门。调整经济结构、重视经济增长质量是我国20世纪90年代进入经济高速增长期以来一贯的要求。但多年来，历数各次宏观调控，很难见到通过实施环境政策来调控经济。也就是说，很少从环境保护的角度考虑经济增长问题。排放减不下来，能耗降不下来，与经济过热直接有关。事实上，没有环境的牺牲，就没有经济的超速发展。长期以来的问题是环境和经济一直都是“两张皮”，我们一直希望两者可以结合起来。假如认真抓环境保护，经济增长速度就不会这么快。如果加息、取消出口退税、节能减排专项资金、新能源补贴等经济手段，能够与环境保护政策相结合，那么，经济过热和节能减排的问题就更容易解决，也能够保证经济的持续快速健康发展。但实际上，由于部门划分等原因，环境保护和经济调控一直被割裂。过去我们没有意识到自然资源和环境是可持续发展的基础。

　　经济增长速度快通常被归结为两个原因:首先是1978年以来持续的改革开放政策使人们迸发出活力，调动了生产的积极性，极大地促进了经济发展。其次是源源不断的劳动力形成的人口“红利”。劳动力的充足供给和廉价，依靠产品的低成本竞争占领市场。

　　但是长期以来，我们一直忽略第三个对经济增长做出巨大贡献的要素，这就是环境。改革开放时，前人留给我们的环境容量很大，资源充沛，在很长一段时间内，资源和环境成本都没有被计入成本，发展经济时还造成环境的进一步破坏。我们忘记了我们是用祖先留下的资源甚至是占用下一代人的资源来达到增长目标的。这样的经济增长，代价几何？现在，终于发现环境已经被破坏得不像样了。但是欠账终究是要偿还的，现在不得不重新审视环境与资源的代价。无论是决策者还是经济学界，在谈论发展时常常忽略环境因素。实际上，我们今天提出节能减排、绿色GDP、循环经济，从一定意义上讲都是在偿还我们过去欠下的环境债务。

　　点击三

　　焦点关注绿色信贷如何保障关键思路　社会监督、配套宏观经济政策

　　记者:目前我国只有国家开发银行采用了独立的环保政策标准。中国进出口银行据称也有环保政策，但是尚未公开。而目前我国商业银行贷款原则中并未就环保方面做出具体规定，与此相关的仅可以从贷款企业和个人经营的合法性上有所体现，如项目或企业违反了环境保护法。绿色信贷政策对于中国银行业意味着什么？

　　马中:对不同银行绿色信贷的含义是不一样的。对政策性银行来说，是义务和责任，绿色信贷一定首先出现在这些银行。而商业性的银行因其资金的来源多元化，最大目的是盈利，如何执行绿色信贷就是个问题。不过，大的银行也会因为考虑到金融业务和市场的可持续性，会把社会责任纳入考虑范围。所以说，对于绿色信贷，不能对所有银行都乐观，一定程度上还只能靠社会规范和道德的约束力，看银行自身如何权衡经济收益与环保的社会责任。所以，对于中国人民银行基于环保考虑的政策在各类银行中的实际成效，不能持同等乐观的态度。

　　那么，还有什么途径可以保证绿色信贷呢？社会监督很重要，社会监督使得企业必须承担社会责任。如果仅仅有一个绿色信贷政策而没有相应的监督程序和办法，具体的约束和规范以及处理的规定，恐怕政策依然会流于形式。

　　信贷约束的是企业行为，让银行有动力去做绿色信贷，需要其他宏观经济政策配套实行。比如中国人民银行的信贷政策要求支持对环境有益的项目，通常的办法就是降低利率、优惠贷款。这样的办法国家开发银行可以，别的银行就不容易做到。因为银行不是慈善机构，需要盈利。这样的损失银行是不会主动承担的。这就需要配套的免税收、财政贴息等财政政策来发挥作用，才能使银行有积极性。

　　记者:国家环保总局日前向银监会、人民银行通报了第一批实施信贷限制的30家环境违法企业名单。对企业而言，绿色信贷严格排污企业获取资金的环境要求，甚至切断严重违法者的资金链，有力地遏制其投资冲动。对于环境经济政策，企业很可能采取一些规避手段，甚至是商业欺诈手段，如何防范？

　　马中:信贷最终指向是企业。这场多方博弈关系中，企业往往是最精明的，会察言观色，看看这个宏观政策会不会又是一纸空文。长期以来，政府对环境的监管非常疲弱，企业看到最常规污染源的监管都还是非常松散的，连污染物的排放量都搞不清楚，还要重新去普查污染源，可见监管水平很低。在这样的条件下，管住贷款和项目就更难。比如有的高耗能企业，立项申请书中说利用废物废料、搞再生资源利用，这就是企图钻政策的空子。因此，环评机构是否负责任相当关键。

　　我们有太多的政策，却没有相应的执行办法。政策的制定不是最重要的，执行才是最重要的。错误的政策并不多，执行却是大问题，这也是为什么中国的环境一直都没有受到很好保护的原因。谈到防范企业的规避手段，首先应强调政府的责任。执行国家政策是各级政府的主要职能，目前我国环保系统执行力不强、效率不高、人力不足、资金不足、基础条件不足(检查和检测设备)等现状有待改善。

　　另外，

　　银行是否有能力识别环评的真假，怎么识别和判断是否是绿色信贷不仅仅是个经济问题。目前银行系统的环境专业人员非常缺乏，而把好关还需要环境专业人士。现实的解决办法是环保部门和银行加大合作。

　　点击四

　　焦点关注环境经济政策体系建设

　　关键思路　环保部门要从公共管理角度看待自己的职责，宏观经济主管部门要拿出实际行动

　　记者:据了解，这个文件的发布，标志着我国建立绿色信贷制度的工作已经提速。今后合作的范围还会不断扩大，将逐步涉及证券、保险等领域，直至形成绿色资本市场，诸如制订法律法规、绿色信贷与环境风险管理、绿色风险投资、生态基金、环境金融工具、环境保险制度、上市公司环境绩效评估、上市公司环境会计报告等。请您谈一谈我国环境经济政策体系建设所面临的挑战和机遇？

　　马中:我认为机遇大于挑战。环保已经被提高到政治和安全的高度，机遇就无处不在了。党中央和国务院的不断高度关注，调动起各个部门的环保积极性。但挑战也是存在的。环保部门在多大程度上能很好利用各部门的积极性呢？环保局长期以来不过问经济，现在要弄明白经济的运行规则是有一定难度的。

　　不仅如此，环保局是否可以站在更高的角度，认识到什么是真正意义的公共服务。政府最崇高的责任在就在于公共服务。不再出于部门利益的考虑，而是为全体人民的福利，从公共管理的角度看待自己的职责，而不是单纯从技术角度上简单认识。

　　环境经济政策越来越多样化以后，对宏观经济主管部门的挑战也越来越大。发改委、中国人民银行等部门如何看待环境问题，被动还是主动，是否从国家安全角度来考虑环境问题至关重要。一些部门经常把经济问题简单化。中央财政为退耕还林的花费是1300亿元，却没有专门的环保资金。去年国务院《关于环境保护的若干决定》中明确提出:“要求各级政府要逐步增加对环保的财政投入”。国务院只有原则性要求，宏观经济部门如果没有相应的政策依然无济于事。

　　记者:应该说，目前我国在环境经济政策方面尚远未形成体系，环境经济政策要真正发挥作用，单靠一两个领域推动或试行是不够的。但要形成完整的环境经济政策体系，却关系到各管理部门的利益观念和价值观念，恐怕难度不小。当前，应采取怎样的措施或进行怎样的调整，才能促使环境经济政策体系的形成？

　　马中:从环境经济政策体系的角度看问题，与其出台更多的政策，不如将现有的政策用好。比如说排污收费政策，搞了几十年，到底它有多大效果？还有财政政策如何落实？现在财政部有专项资金搞减排，也不过十几个亿，充其量是能力建设资金，比如搞监测、考核、统计等。和退耕还林或水利工程建设投入的资金相差甚远。国债资金在“九五”和“十五”发挥过重要作用，上百亿元用于环保。之后国家财政政策进行宏观调整，从积极财政政策走向稳健财政政策，逐步缩小了国债规模，纳入财政预算内资金。积极财政政策转向稳健财政政策的重要标志是把政府需要支持强化的地方补起来，如生态环境建设，但目前却还没有实质性措施。据统计，中央政府用于环境保护的资金这几年是下降的，这与当前形势不对称。国债资金发生重大调整时，环境政策却没有跟上。

　　环境经济政策有那么多种，说到底还是政策，是环境政策，是政府行为。环境问题从来都是公共问题，而不是市场问题，因此需要政府推动。政府除了要有强制、强力，更需要用激励手段去引导企业。激励何在？就是运用经济政策。而财政政策应该是环境经济政策的主体。政策是个体系，是相互关联的。运用税收、补贴、价格等多种手段，一定时期有主有从，就可以达到激励的目的。环境价格由政府制定，如果用强大的掌控能力调控使用资源的情况，绿色信贷才会更有效。

　　记者:国外有哪些比较成熟的环境经济政策有助于经济发展？

　　马中:美国在20世纪70年代尼克松当政时期，水污染严重，到了有河皆污的状态。在水权、开发权、利用权、排污权都归地方的情况下，联邦政府实施《净水法》，同时动用770亿美元联邦资金补贴地方财政，用来建污水处理厂等基础设施，很好地解决了全国河流流域问题。另外，新闻媒体特别是《时代周刊》也起了很大的推动作用。

　　在欧洲，环境税、绿色财政、绿色经济不仅抑制住了污染还提高了税收。当然，传统的收费政策只是来调节调控污染者行为的行政行为。后来发展为税收，并逐步由单项的污染税走向综合污染税，最后走向环境体系税。从简单的设税、征税到整体的税制改革是一个循序渐进的过程。从最初的担心企业因为污染税而减少排污，从而导致污染税收减少，到按可持续发展的标准，逐渐提高污染税，意识上有很大的跨越。财政方面也逐步由考虑收入为主转到考虑支出为主的绿色财政。这就是欧洲国家从上世纪90年代开始到现在的一个历程。

　　我国各种政策都有，但缺少的是一种成熟的环境经济政策体系。环境经济政策体系很值得研究。只靠环境部门是不行的，只靠经济主管部门的被动行为也是不行的。今年3月举行的欧盟环境税论坛，第一主持人是欧盟的税务委员，第二主持人才是欧盟的环境委员。会议的主席是德国的财政部长。而在中国很难见到由经济主管部门来谈环境问题，主管部门的环境管理的意识还差很多。德国总理安格拉·默克尔曾连续4年担任德国环境部长，无论在国内、欧盟还是更为广阔的国际舞台上，环境问题都是其施政的亮点之一。韩国的总理当过环境部长、日本上一任外交大臣也当过环境大臣。在西方国家，环境政策已经深入到国家政策了。

　　记者:环境经济政策应体现社会公平，这些政策应该有法律给予保障？

　　马中:是的。环境经济政策在法律的缺位非常严重。在各种环境保护法规中能找到法律语言的主要是“排污收费”。《可再生能源法》提到了财政补贴，《水污染防治法》对城市排水价格提出规定，可以有法律的依据来进行规范。但至今还没有一部法提到排污权交易。经济政策谈论得很多，但还没有基本的法律依据。

　　法律上的一个重要依据，但没有被很好利用的是赔偿。它是经济政策的一种，是经过司法程序的，但在现实中却应用很少。我们很少见到有说服力和影响力的经济赔偿的环境污染案例。

　　赔偿不同于罚款，它是对损失的承认，赔偿一定要高于污染损失才有可能产生效果。赔偿可以看做广义的经济政策。但有一个误区是，赔偿是什么性质的？环境污染从经济上可以体现为两种形式:对单个利益主体造成的损失和对公共利益造成的损失。我们现在过分集中于对个人的损失赔偿，而没有人对公共利益的损失提出诉讼。从理论上说，个人利益的损失不会大于公共利益的损失，故对个人的赔偿总是小于污染的损失，这样损失被大大忽略，就有利于污染者。

　　政府应该代表公共利益对污染者提出诉讼。1989年3月24日，美国9.5万吨级的埃克林·瓦尔德兹号油轮在阿拉斯加州的威廉王子湾触礁，船体破裂，2.32万桶原油泄漏在海上。油膜覆盖了大约1600平方千米的海水。水上的浮油蔓延达4600平方千米。使1万只海獭、10万只海鸟受害。这一案件的索赔金额高达120亿美元，最后实际赔付了50亿美元。这其中，赔偿的比例是最大的，这是对于环境污染损失的经济评价。如果这样的判例被不断效仿，就能够大大减少政府的环境治理成本。

　　马中如是说

　　在现行税制下，地方政府会基于财政考虑，容易萌发投资冲动。而大量的投资将带来土地、资源的消耗。环境资源是经济的承载，物质基础被破坏和崩溃，经济肯定垮台。经济的高速发展相当一部分来源于对环境的过度攫取。城市反哺农村、工业反哺农业、经济反哺环境，这样才可持续。

　　市场经济是法制经济、不断发展的经济，市场经济是否完备，要看它是否重视环境的可持续性。

　　从体制意义上讲，环境经济政策不可能由一个部门发布。这次国家环保总局和中国人民银行、中国银监会同时发布政策，意味着环境经济政策进入到了宏观经济政策领域。这更加证实环境政策是一种经济政策，并且是宏观经济政策。

　　我们有太多的政策，却没有相应的执行办法。政策的制定不是最重要的，执行才是最重要的。

　　信贷最终指向是企业。这场多方博弈关系中，企业往往是最精明的，会察言观色，看看这个宏观政策会不会又是一纸空文。

　　政府最崇高的责任在就在于公共服务。不再出于部门利益的考虑，而是为全体人民的福利，从公共管理的角度看待自己的职责，而不是单纯从技术角度上简单认识。

　　赔偿不同于罚款，它是对损失的承认，赔偿一定要高于污染损失才有可能产生效果。赔偿可以看做广义的经济政策。

　　我国各种政策都有，但缺少的是一种成熟的环境经济政策体系。环境经济政策体系很值得研究。只靠环境部门是不行的，只靠经济主管部门的被动行为也是不行的。

　　环境经济政策有那么多种，说到底还是政策，是环境政策，是政府行为。环境问题从来都是公共问题，而不是市场问题，因此需要政府推动。政府除了要有强制、强力，更需要用激励手段去引导企业。

　　政策是个体系，是相互关联的。运用税收、补贴、价格等多种手段，一定时期有主有从，就可以达到激励的目的。环境价格由政府制定，如果用强大的掌控能力调控使用资源的情况，绿色信贷才会更有效。

　　如果没有对环境的过度利用，经济过热就不容易出现。因为环境成本太低，经济才过热。所以说环境政策的落实有助于规范经济行为，使经济过热行为得到遏制。

　　银行是否有能力识别环评的真假，怎么识别和判断是否是绿色信贷不仅仅是个经济问题。目前银行系统的环境专业人员非常缺乏，而把好关还需要环境专业人士。现实的解决办法是环保部门和银行加大合作。