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[信息] 生态环境局、法院两个角度对“建设项目”的理解

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发表于 2019-11-25 14:26 | 显示全部楼层 |阅读模式
本帖最后由 黄帬吉 于 2019-11-25 22:40 编辑

前些日子,读者拜读了《清合》浮梁一梦的“法院说:这类项目不属于“建设项目”,不用履行环评手续”文章,心中有一些些看法补充。就文章中的广州圣会酒吧与原广州越秀区环境保护局的事例进行说说,两者之间经历了一审、二审以及广东省高级人民法院裁定的多轮就建设项目范围的界定,例子确实具有一定的代表性。
对于环保工作者而言,读者浅见:环境管理相关要求的源头是建设项目,是因建设项目而起,有了“建设项目”这个属性,才有后续环境管理要求的监管。对于一个项目,我们首先就要判定它是否属于建设项目,属于则需对照建设项目环境影响评价分类管理名录进行相应环评手续,视具体情况再进行国家排污许可证、验收及投产等后续相应环境管理要求。

(一)
在环保工作中,什么是“建设项目”?环保工作的“建设项目”与土木工程建筑中的“建设项目”是否理解一致?
环保工作的“建筑项目”曾有过属于自己的一个“身份证”(定义)。
1999年,《关于执行建设项目环境影响评价制度有关问题的通知》(环发[1999]107号)文件曾解释道:《建设项目环境保护管理条例》所称的"建设项目"是指:固定资产投资方式进行的一切开发建设活动,包括国有经济、城乡集体经济、联营、股份制、外资、港澳台投资、个体经济和其它各种不同经济类型的开发活动。按计划管理体制,建设项目可分为基本建设、技术改造、房地产开发(包括开发区建设、新区建设、老区改造)和其他共四个部分的工程和设施建设。对环境可能造成影响的饮食娱乐服务性行业,也属《条例》管理范围。
可惜,该文件后来被环境保护部令部令第40号《关于废止部分环保部门规章和规范性文件的决定》废止。

2016年,《建设项目环境影响评价分类管理名录》(征求意见稿)对“建设项目”也进行了解释:“纳入本名录中的建设项目,是指在开发建设、运营和退役过程中,人类活动导致环境要素发生变化(包括有利和不利)的开发建设工程。”
可惜,正式发布稿对此解释进行了删除。
从此,“建设项目”回到了一个无户口的“居民”身份。
(二)
回溯到广州圣会酒吧与原广州市越秀区环境保护局的案例,二审法院的行政裁决书及广东省高级人民法院的裁定书对“建设项目”有一定的界定,并且在裁定书中由原广州市越秀区环境保护局的辩述,也能在一定程度上认识到审批部门对“建设项目”的理解。
案例描述:圣会酒吧公司于2014年1月7日成立并领取企业法人营业执照,主营项目类别为餐饮业;2013年8月26日,圣会酒吧公司的法定代表人叶继贤与广东广弘实业有限公司签订广州市房屋租赁合同,承租广州市先烈南路33号主楼首层新附楼地下一楼作商业用途。2014年8月7日,越秀区环保局对圣会酒吧公司进行执法检查,发现经营场所设置有2台炸炉、1台4头煤气炉、18个全音音箱、5个低音箱和3个DJ台,无法提供《广州市排放污染物申报登记注册证》《排放污染物许可证》《建设项目环境影响评价批复》及《建设项目环境保护设施验收批复》,而且厨房内无设置专用排烟管道,无油烟净化处理设施,无安装油烟在线监控设备,厨房产生的废气直接排放,无污水治理设施,厨房产生的污水直接排放入市政管网。
因圣会酒吧公司未按要求完成整改及办理相关手续,2015年4月24日,越秀区环保局作出越环罚〔2015〕46号行政处罚决定书,认定圣会酒吧公司上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十六条规定:建设项目需要配套建设的环境保护设施,必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。依照该条例第二十八条规定:违反本条例规定,建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格,主体工程正式投入生产或者使用的,由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用,可以处10万元以下的罚款,作出处罚
一审法院:环保局胜诉,执行行政处罚
二审法院:广州圣会酒吧胜诉,撤销行政处罚
环保局向广东省高级人民法院上诉申请再审,广东省高级人民法院裁定驳回再审申请。
(三)环保局败诉原因
二审法院认为原广州市越秀区环境保护局败诉,原因是定性错误和适用法律错误。
为什么使用法律会错误呢?二审法院裁决书内容(下图)给出了回复。
二审法院认为,经营者租赁他人房屋从事餐饮业(酒吧)经营活动不涉及主体工程改变的,不属于《建设项目环境保护管理条例》规定的“三同时”完成环境保护设施配套建设的建设项目范围。
基于为什么不属于,法院的解释是:1998年的《建设项目环境保护管理条例》第一条规定:“为了防止建设项目产生新的污染,破坏生态环境,制定本条例。”第十六条规定:“建设项目需要配套建设的环境保护设施,必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”第二十条第二款规定:“环境保护设施峻工验收应当与主体工程峻工验收同时进行。读者理解是由于第十六条的规定,法律上的“需”字是理解成一个强制性限制的意思,建设项目必须是要配套环境保护设施且三同时,意思就是说《建设项目环境保护管理条例》的适用对象是:需配套环保设施且三同时完成的建设项目。
也许是因为这个原因,环保局二审败诉。圣会酒吧租赁他人房屋,主体工程已经完成,不可能满足三同时,不属于《建设项目环境保护管理条例》的适用对象,从而导致如二审裁决书所说定性错误和适用法律错误,环保局败诉。
不属于《建设项目环境保护管理条例》规定的“三同时”完成环境保护设施配套建设的建设项目范围,这就会引发另一个问题:是否属于建设项目呢?为什么这么问,是因建设项目与“三同时”完成环境保护设施配套建设的建设项目范围是一个“属于”逻辑关系,就像:中国人,中国广州人。我是中国人,出生中国,但我不是中国广州人,不代表我不是中国人。
对此,二审法院引用一个最高级人民法院的答复也给出明确的答复,最高人民法院行政审判庭关于工商行政管理部门审查颁发个体工商户营业执照是否以环保评价许可为前置条件问题的答复(2006年11月27日(2006)行他字第二号)明确了如下内容:公民个人租赁住宅楼开办个体餐馆的,不属于环境影响评价法第十六条第三款关于“建设项目的环境影响评价分类名录”规定中的“建设项目”。重点在于此了,现在只要我们能理解到最高法院为什么认定不属于了,那我们环保工作者就可以对“建设项目”有一个认识。
广东省高级人民法院裁定书对二审法院的认定:不属于《建设项目环境保护管理条例》规定的“三同时”完成环境保护设施配套建设的建设项目范围,进一步给出了原因风向标:参照最高人民法院上述答复的精神得出(二审法院),即二审法院参照最高人民法院上述答复的精神认定的。二审法院的裁决书又明确给出了在参照最高人民法院上述答复的精神下如何解释了不属于。
(广东省高级人民法院裁定书提及)
因此,最高级人民法院的答复认定不属于的原因基本浅显易见了。通过借用刚刚二审法院解释不属于的理解思路,由于环评法也有“同时”要求的相应条款,即环评法的适用对象也存在类似意思,从而得出最高级人民法院的答复认定公民个人租赁住宅楼开办个体餐馆的,不属于环境影响评价法第十六条第三款关于“建设项目的环境影响评价分类名录”规定中的“建设项目”的原因。

(四)

到此,《建设项目的环境影响评价分类名录》由环评法来,那也遵循环评法对建设项目的界定。环保管理要求层面的“建设项目”:与建筑工程上的建设项目一致理解,有主体工程、辅助工程等,主体工程就是主体建筑结构工程。

但环评法及《建设项目环境保护管理条例》的适用对象是在建设项目的基础上进行更进一步要求,指能“三同时”完成环境保护设施配套建设的建设项目。

2018年对条例及环评法都进行了修正,条例删除了第二十条第二款规定:“环境保护设施峻工验收应当与主体工程峻工验收同时进行”,但仍未影响适用对象的理解。

对于租赁他人房屋的项目不属于建设项目的环境影响评价分类名录的建设项目,不做环评,如何管理?二审法院给出了相应管理的办法。

二审裁决书部分:不属于《建设项目环境保护管理条例》规定的“三同时”完成环境保护设施配套建设的建设项目范围;按照“先照后证”的要求,上诉人在领取工商营业执照后如存在违反环境保护的行为,环境保护行政主管部门可依照《噪声污染防治法》、《大气污染防治法》和《水污染防治法》的有关规定依法处理,而不能一律定性为违反“三同时”规定。即依照《噪声污染防治法》、《大气污染防治法》和《水污染防治法》的有关规定依法进行管控。

审批部门方面的理解:符合建设项目的环境影响评价分类名录的项目均是建设项目,但建设项目不仅仅是建筑房屋,它牵涉面很广,每一个建设项目均有自己的主体工程,不会出现没有自己的主体工程的建设项目。某一建设项目的主体工程,不能用其他建设项目的主体工程替换和替代。对于本案而言,圣会酒吧公司建设项目的主体工程就是它设置在厨房的炉具和设置在厅房的卡拉OK各类设备排放污染物、影响环境等设备的安装施工工程。

案例分析结束。

对此,有人会问:新建项目,租赁他人现成房屋(工业建筑)做企业,我是不是不用做环评?

结合最高人民法院的答复,租赁他人房屋的经营活动不涉及主体工程改变的,不属于《建设项目的环境影响评价分类名录》的中建设项目。如何管理?依照《噪声污染防治法》、《大气污染防治法》和《水污染防治法》的有关规定依法进行管控,仍需要上相应环保措施。


以上个人观点,仅供参考

编辑:黄群基

二审裁决书、广东省高级人民法院裁定书全文依次如下:




微信公众号:环保纪事

微信公众号:环保纪事
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 楼主| 发表于 2019-11-25 22:42 | 显示全部楼层
第一次不懂,复制过来,原来不行,自己的稿子,有需要,可以扫描微信公众号看一下
[发帖际遇]: 黄帬吉 报批报告时,发现版主跟审批人员眉目传情,版主给了 1 个 金币的封口费. 幸运榜 / 衰神榜
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 楼主| 发表于 2019-11-26 11:52 | 显示全部楼层
本帖最后由 黄帬吉 于 2019-11-26 12:33 编辑

公众号已完善,已可以交流
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发表于 2019-11-27 09:12 | 显示全部楼层
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发表于 2019-11-27 09:53 | 显示全部楼层
很多文件在执行过程中局部细节不同人理解会有不同涵义。
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 楼主| 发表于 2019-12-4 19:33 | 显示全部楼层

??????????

点评

我说这个事情奇葩,第一次跟第二次审判的结果不一样。。。  详情 回复 发表于 2019-12-5 18:03
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发表于 2019-12-5 18:03 | 显示全部楼层
黄帬吉 发表于 2019-12-4 19:33
??????????

我说这个事情奇葩,第一次跟第二次审判的结果不一样。。。
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