重大变动清单如何理解

黄帬吉 · 发表于 2019-12-31 10:03

前言

本推文主要是对何为重大变动进行补充论述及笔者理解的重大变动清单。前期，笔者也阅读了前辈里瓦尔峰的《环境重大变动的法规基础及应用探讨》及《建设项目环境重大变动论证意义及技术路线》，有所收获。对于重大变动，笔者也有另一个角度的看法。有机会，希望也得到前辈里瓦尔峰的指正。

一、非重大变动（一般变动）论证的操作意义

建设过程中，重大变动无非能给业主带来时间或金钱两种“效益”。对于“土豪哥”的建设项目，重要的是时间，一个项目重新报批花费的时间是弥足珍贵，“一寸光阴一寸金，寸金难买寸光阴”；对于“太贵哥”的建设项目，重要的是钱，非重大变动无相关技术规范及导则进行一个框架要求，自由度较大，价格分布自然出现极值。

二、什么是重大变动

（一）

根据《中华人民共和国环境影响评价法》及《建设项目环境保护管理条例》，建设项目环境影响报告书、环境影响报告表经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表。

2015年6月4日，原环境保护部发布了《关于印发环评管理中部分行业建设项目重大变动清单的通知》（环办（2015）52号），该通知给出了重大变动界定原则。建设项目的性质、规模、地点、生产工艺和环境保护措施五个因素中的一项或一项以上发生重大变动，且可能导致环境影响显著变化（特别是不利环境影响加重）的，界定为重大变动。

以上的重点已经标绿，出现了三个重大变动，但含义包含意思。

第一个“重大变动”：运用拆解删减法，对句子进行简化成主谓宾，去除过多修饰。即指：性质、规模、地点、工艺或者环保措施发生重大变动，重新报批。即这个重大变动的发生是要产生重新报批的结果。

第二个“重大变动”：指五个因素中的一项或一项以上发生重大变动。此重大变动非彼重大变动，很明显指的是五个因素发生的重大变动。

第三个“重大变动”：指五个因素中的一项或一项以上发生重大变动，且可能导致环境影响显著变化（特别是不利环境影响加重）的重大变动，该重大变动需重新报批。可以得出，第三个“重大变动”和第一个“重大变动”一致。笔者认为：五个因素的修饰词是建设项目，变动的对象基础是建设项目，报批的对象也是建设项目，结合重大变动界定原则，是否可以将第三个“重大变动”可转述为建设项目的“重大变动”。

综上所述，以上所述三个“重大变动”，实只为两种“重大变动”（五个因素发生的“重大变动”、建设项目的“重大变动”）

对此，不由地延伸出以下问题：

（1）五个因素发生怎样的变动（情形）属于重大变动？

（2）建设项目发生怎样的变动才属于重新报批的重大变动？

（3）《建设项目重大变动清单》与两种变动的关系是怎样的？

以上三问，核心问题是明确《建设项目重大变动清单》代表了什么意义，发生《建设项目重大变动清单》中的情形是不是需要重新报批环评了呢？解决此，自然而然以上三问无需再解。

（二）

发生《建设项目重大变动清单》中的情形是不是需要重新报批环评了呢？

至今，生态部共发布了24个行业的重大变动清单。对于清单内是否少列了一个建设项目的性质因素？其实不然，建设项目的性质是一个大概念，其的变动必然引起其他四个因素一个或一个以上变动，因此清单列了四个因素足以。

2015年6月4日发布了第一份《建设项目重大变动清单》通知，内含9个行业。该份清单通知亮点明确了重大变动界定原则。

2016年8月8日发布了第二份《建设项目重大变动清单》通知，只含一个行业，输变电建设项目。该份清单通知内明示着输变电建设项目发生清单中一项或一项以上，且可能导致不理环境影响显著加重的，方界定为重大变动。

显然，《输变电建设项目重大变动清单》的重大变动是对应上述第二个“重大变动”的意义，清单内所列的变动指的是五个因素的哪些变动方属于因素的重大变动情形。

就此，输变电建设项目发生《输变电建设项目重大变动清单》中的一种重大变动，未能立下结论要求你 have to 重新报批环评，而是满足可能引起不利环境影响的前提条件，仍需加以判断（非主观性判断，需预测客观性分析）是否导致了不利环境影响增加。

但这是输变电建设项目的一个通知，清单的制定未参考了《关于印发环评管理中部分行业建设项目重大变动清单的通知》（环办〔2015〕52号）要求，重大变动的界定定义未一致。另，该通知是抄送至辐射相关部门，是否可以推广至其他的23个行业的重大清单应用？笔者未能下结论。

2018年1月29日发布了第三份《重大清单》通知，内含14个行业。《关于印发制浆造纸等十四个行业建设项目重大变动清单的通知》（环办环评（2018）6号）的通知，明确清单的制定参考了《关于印发环评管理中部分行业建设项目重大变动清单的通知》（环办〔2015〕52号）要求。

清单通知发布之后，2018年02月09日原环境保护部网站发了一条关于《关于印发环评管理中部分行业建设项目重大变动清单的通知》（环办〔2015〕52号）的新闻发布（内容如下）。

“《通知》明确了制浆造纸、制药、农药、化肥（氮肥）、纺织印染、制革、制糖、电镀、钢铁、炼焦化学、平板玻璃、水泥、铜铅锌冶炼、铝冶炼等十四个行业的重大变动情形，规定了上述行业建设项目发生何种变动需要重新报批环评文件。

为保持管理的连贯性和一致性，《通知》在重大变动的界定原则上与环办〔2015〕52号文相同，依法将可能导致环境影响显著变化（特别是不利环境影响加重）的情形界定为重大变动。同时，结合行业环境影响特点，突出了不同行业工艺及产排污特征差异，增强了重大变动判别的可操作性。《通知》对钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等产能严重过剩行业建设项目强调应按照《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号）要求，落实产能等量或减量置换，各级环保部门不得审批新增产能的项目。”

“《通知》明确了十四个行业的重大变动情形，规定了上述行业建设项目发生何种变动需要重新报批环评文件”，即是清单列明了十四个行业的重大变动情形，清单规定了上述行业建设项目发生何种变动需要重新报批环评文件。规定了何种变动呢？该句的主语是清单，那是否说明清单所列的变动即为需要重新报批，需要报批的变动即为建设项目的“重大变动”。总语：清单所列指的是需要重新报批的重大变动。

“《通知》/依法/将/可能导致环境影响显著变化（特别是不利环境影响加重）的情形/界定/为/重大变动” ，这说明清单所列的并非是要求确定导致不利环境影响加重的。

另，笔者在开头所述也买下了伏笔，把“且可能”进行标红且放大。不可否认，清单所列的重大变动情形也许并非100%能导致不利环境影响加重。

笔者自问自己一下：在清单内，但未导致不利环境影响加重是否不用重新报批呢？

其实不然。回顾重大变动的界定原则，并非是一定导致不利环境影响加重，才界定为建设项目的“重大变动”。界定原则说的是“且可能”。所以清单列出来的情形是可能导致不利环境影响加重，从环境角度保护出发来看，所列的变动应是更多几率偏导致不利环境影响加重，因此清单列了，它就符合界定原则，属于建设项目的重大变动，应要重新报批。界定原则之所以说“可能”，也许环境影响评价只是一个预测性评价。

（三）

该生态部回复也是相当明确，在清单所列的情形属于重大变动，重新报批。笔者收集的该回复时间虽然是2017年的，仅供参考吧。

较新的回复，笔者就收集到下图的（总量指标变动的回复）

（四）

对于省厅公众互动的回复“即判定是否属于重大变动，既要考虑五个因素的变动情况，还要考虑环境影响变化情况。”，读者认为不宜断开理解，可以结合语境加以解读，省厅此回复应更多的是给予了一个新视野，更灵活操作。即不在行业重大变动清单里面的变动，自由度比较大，是否重新报批，可以论述该变动带来的不利环境影响是否加重来确定。

（五）

笔者结语建议：

（1）清单所列情形，直接重新报批。各地在实施过程中如有问题或意见建议，可以书面形式反馈给环境保护部，环境保护部将适时对清单进行补充、调整、完善。

（2）不在行业重大变动清单里面的变动，自由度比较大，是否重新报批，可以论述该变动带来的不利环境影响是否加重来确定。

（3）输变电建设项目发生清单中的一项或一项以上，且导致不利环境影响加重的，才需重新报批。

三、重大变动的发生时间

重大变动的发生时间：是在建设过程中

判断重大变动的前提对象是建设项目，验收后的项目，你是否叫它为建设项目？验收后的项目，没有变动的说法，变动是指在建设过程中，实际的建设内容和环评不一致了，没有按环评建设，这才叫变动。而验收后，“验收后”的说法说明你验收过了，你验收过了，是不是说明你已经按环评建成落地。何又有变动说法？对验收后的建成落地项目进行“动手”，那是用另一个词描述，叫“技改扩建迁建”。

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