[20071012]环境影响核准新动向

Alei

2007年10月09日 来源：《中国投资》

　　如果说对建设项目的环境影响评价是“第一代环境影响评价”，那么涵盖政策、计划和规划等环节环境影响评价的战略环评可以被视为是“第二代环评”

　　环境影响核准新动向

　　文/李开孟

　　环境影响是投资项目可能产生的重要外部影响，也是投资体制改革后政府部门对投资项目的审批、核准或备案中需要重点关注的内容。为保护环境及贯彻执行可持续发展的相关政策法规，对于可能对环境产生重要影响的建设项目，包括政府投资及企业投资项目，都应从环境影响的角度进行分析评价。近年来，进入“十一五”规划后，以规划影响评价为重要内容的战略环评开始在中国引起重视。这是环境影响评价制度的一个非常值得关注的动向。

　　正视环境保护和经济发展之间的矛盾

　　我国保护环境与发展经济的矛盾及各种利益关系的博弈经过20多年的集聚，目前已变得十分尖锐和复杂。发达国家上百年工业化过程中分阶段逐步出现的各类环境问题，在我国20多年来集中出现，使得我国面临保持经济快速增长与执行更严格的环境准入政策的艰难抉择。

　　应该说，我国对环境保护的重视，在法律法规的制定及政策宣示引导的层面，已经做得较为完善。同时也应该看到，我们20多年来一直坚持反对的“先污染、后治理”的经济发展模式，仍在被我们义无反顾地实践着。但这种情况已经开始发生变化。我国早在上世纪90年代初就明确提出转变经济增长方式，虽然目前的经济增长模式与10年前相比没有显著改变，但人们已经不再将“可持续发展” 仅仅作为“国际绿色时髦”的口头用语。在强劲的经济增长势头下，环境保护不断被“边缘化”的势头已经得到遏制，人们已经开始严肃认真地对待环境保护及可持续发展这一严峻问题。

　　进入 “十一五”规划期间，我国更加强调坚持可持续发展的重要性，提出将“节能” 和“减排”作为评价经济发展成果的约束性指标；强调从规划和战略的层面进行环境准入管理；将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发4类主体功能区，加强主体功能区规划管理；通过资源定价、清洁生产、循环经济、流域间生态补偿机制建立等举措，逐步制定和完善环境友好型经济政策。这表明，由于近年来积极倡导科学发展观及实施可持续发展战略，我国目前总体上正处于从快速发展到科学发展的过渡期，我国正努力改变环境资源管理和经济社会发展政策“两张皮”的格局，可持续发展的政策正在转化为具体行动。

　　同时，我们应该正视目前仍然面临的严峻挑战：(1)全国主要污染物排放和能耗指标在“十一五”规划的开局之年表现欠佳；(2)我们每年超过10万亿元的全社会固定资产投资中，高耗能、资源消耗型和环境污染型项目仍然很多，重化工业发展及工业化进程加快对国内资源环境的压力持续增加；(3)环境二元化的趋势已经难以阻挡，表现为大城市及经济发达地区环境治理投资及监管能力相对较强，环境质量也在不断改善，而污染项目向落后地区、农村地区转移，中国正面临着随着产业结构梯度转移规律的演进而使得“每一块国土都按发展阶段先后被污染一遍”的困境，使得我们面临同时收获“不断绿化的大城市”和“不断黑化的农村”的困境；(4)污染在偏僻地区的分散化、荫蔽化，却难以得到有效遏制，反而在一定程度上被默许。

　　在这种情况下，我们面临着各种利益的艰难权衡和选择：(1)保护环境，实行更严格的环境准入限制，与发展权的维护问题，尤其是落后地区希望发展经济、摆脱贫困的强烈愿望的兼顾协调问题；(2)中国被称为“世界工厂”，以质优价廉的商品占领世界市场，同时也造成资源、环境、劳动安全等方面严重的低成本透支；(3)中国大量利用外资，接受国外产业资本的转移，同时也意味着在参与国际分工过程中将产业技术“锁定”在附加值较低，节能减排效率低下的产业环节；(4)我国致力于淘汰“劣小企业”，这又与落后地区发展、扩大就业等产生矛盾；(5)我们希望“扩大内需”来拉动经济增长，这又与倡导节约型社会的发展理念存在冲突；(6)我国提倡建设资源节约型和环境友好型社会，但我国人均资源消费远远低于世界平均水平；(7)在权衡资源节约、环境保护和经济发展之间关系的时候，我们将长期面临当代利益与后代利益、发达地区与落后地区利益等方面的冲突，存在区域伦理、代际伦理、先发优势和后发劣势、效率与公平等方面关系的权衡。

　　因此在对企业投资项目进行环境和生态影响分析时，必须根植于中国的特殊国情，一方面应对环境问题的关注贯穿于项目论证分析评价的各个环节和全部过程，彻底改变以牺牲环境、破坏生态为代价的粗放型增长方式，不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长，不以眼前发展损害长远利益，不以局部发展损害全局利益，更加强调以产业发展为主转向空间均衡为主，更加注重从经济效率转向经济与生态效率相结合，从单纯追求GDP转向讲求生态环境成本，综合考虑项目的生态效率等因素，走可持续发展道路。同时，也不应回避矛盾和问题，客观分析造成目前环境问题的原因，为协调各种利益关系来研究制定适宜的政策措施。

　　从投资项目层面

　　进行环境准入分析

　　(一)建设项目是否符合环境影响评价制度

　　从投资项目层面进行环境准入的分析评价，就是要通过一定的制度性安排，进行建设项目的环境和生态影响的分析评价。项目的投资建设是一项与资源环境非常密切的人类社会经济活动，对环境产生多方面的影响，包括对各种环境因素或环境介质的影响、对动植物和人类健康的影响，有时还涉及对社会、经济和文化的影响。为了反映和控制投资项目所造成的负面影响，需要首先从项目层面分析是否符合环境影响评价的相关制度。

　　环境影响评价是指对建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评价，对环境产生的物理性、化学性或生物性作用及这些作用造成的环境变化和对人类健康与福利的可能影响进行全面分析，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，并进行跟踪监测，以消除不利影响，促进经济、社会和环境的协调发展。《中华人民共和国环境影响评价法》指出，环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评价，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度，从而达到预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展。我国的环境影响评价制度，在早期出台有关法律法规的基础上，不断发展完善，目前已经形成以政策、法规、技术导则为支撑的环境影响评价体系，公众参与制度等趋于完善。环境影响评价已成为保护环境、推进可持续发展的重要手段。

　　我国环境影响评价制度的内容主要规定体现在《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》等相关法律法规以及中华人民共和国环境保护的单项法等。环境影响评价是一种有法律约束力的环境管理制度，因而具有法律强制性，违反这一制度即意味着违法。建设项目环境影响评价纳入项目建设管理程序，规定建设单位应在提交项目申请报告之前委托有资质的环评单位进行环境影响评价，根据不同情况分别编写环境影响报告书、环境影响报告表和环境影响登记表，并按照国家环境保护主管部门规定的内容、格式进行编制或填报。在对企业投资项目进行核准时，首先应对项目是否符合环境影响评价的相关政策法律法规要求进行分析。

　　(二)建设方案环境影响分析的相关内容

　　对于项目建设方案，应对其可能造成的环境影响因素及可能出现的环境风险进行识别和评价。主要包括：(1)废气，对气体排放点、污染物产生量及排放量、有害成分和浓度、排放特征及其对环境危害程度分析计算的合理性进行分析；(2)废水，对工业废水废液和生活污水的排放点、污染物产生量及排放数量、有害成分和浓度、排放特征、排放去向及其对环境危害程度分析计算的合理性进行分析；(3)固体废弃物，对固体废弃物产生量及排放量、有害成分、堆积场地及占地面积以及对环境造成的污染程度分析计算的合理性进行分析；(4)噪声，对噪声源位置、声压等级、噪声特征及其对环境造成的危害程度进行分析计算和评价；(5)粉尘，对粉尘排放点、产生量及排放量、组成及特征、排放方式以及对环境造成的危害程度进行分析计算和评价；(6)其它污染物，对生产过程中产生的电磁波、放射性物质等污染物发生的位置、特征、强度值以及对周围环境危害程度进行分析计算和评价。

　　(三)对环境治理方案可行性的分析论证

　　在环境影响因素及其影响程度进行分析评价的基础上，按照国家有关环境保护法律、法规的要求，对环境治理方案的工程可行性进行分析论证。主要包括：①治理措施方案的制定，应反映废气、废水、固体废弃物、粉尘、噪声等不同污染源和排放污染物的性质特点，所采用的技术和设备应满足先进性、适用性、可靠性等要求；②对项目产生的废气、废水、固体废弃物等，提出回收处理和再利用方案，提高资源综合利用效率；③污染治理效果应能满足达标排放的有关政策法规要求；④项目环境影响的监测、控制方案能够满足环境管理的要求。

　　除保护生态环境之外，还应重视保护自然文化遗产的问题。对于涉及自然及文化遗产保护的项目，应分析项目对人类自然遗产的影响及其保护措施的可行性，在确保人与自然和谐发展的同时，确保人类文明的传承。

　　从战略及规划层面进行环境准入分析

　　近年来，随着国家层面对环保的重视程度越来越高，环境保护工作逐步呈现以下转变：(1)从单纯末端环境污染控制到全过程控制。(2)从项目环境影响评价到从宏观规模、结构与布局的优化调整，从时间、空间等累积环境的影响等方面采取措施，要求从产业政策、相关规划的相容性、协调性等角度思考和管理环境准入问题。(3)从清洁生产到循环经济，如工业项目环境影响评价中要求必须有清洁生产的内容；规划环境影响评价中则要涉及循环经济发展的内容。(4)从单纯环境保护到生态建设，而这种转变的一个重要特征就是开始普遍重视战略环境影响评价(SEA)。

　　战略环评就是对政策(Policy)、计划(Plan)、规划(Program)及其替代方案所带来的环境后果和替代方案的环境影响进行系统、全面的分析评价。战略环境评价通过对政策、计划和规划等的环境影响进行评价，将结果应用于这些战略的综合决策，从而提高决策质量，体现预防性原则，促进更有效地保护环境。

　　为什么要从战略层面进行环境准入把关？原因主要有以下两点：

　　1.项目环境影响评价存在局限性

　　项目环境影响评价一般是在政策、计划和规划实施后，针对具体建设项目开展的，在本质上应属于对发展项目的一种反映性评价，而不是战略层面的前瞻性预测。项目环境影响评价比较注重减少某一开发行为对环境产生的近期不良后果，而不太关注这一行为与过去的、现在的或将来的开发行为共同产生的累积效应或协同效应，也很难考虑诱发的或间接的环境效应。受政策、计划和规划的限制，项目环境影响评价在发展项目的选择及优化布局方面的作用是有限的。比如，如果一个地区的经济发展政策、总体规划布局是不符合环境友好型社会的政策导向的，则以该项政策或规划为依据而提出的具体项目就难以符合建设环境友好型社会的发展目标。如果仅仅关注具体项目的环境影响评价，而忽略政策、计划或规划层面的环境问题，就难以全面考虑减缓环境影响的对策措施。

　　2.实施可持续发展战略的要求

　　实现可持续发展是世界各国对发展模式的重大战略选择，而实现可持续发展的首要关键就是要制定可持续发展的战略和政策。要使制定和实施的每一项战略决策都体现可持续性，这就要求在战略决策过程中对战略选择进行系统、全面的分析评价，其中一个很重要的内容就是要分析各种战略选择的环境影响，以便使得环境问题在政策、计划、规划(简称PPPs)和项目的各个决策层次上都能够得到充分的考虑。大多数情况下，当项目环境影响评价开始时，项目的选址、工艺、规模等方案已经初步确定，在既定的政策、计划和规划框架下，难以对项目选址、工程技术、资源利用等方案进行全面筛选，推荐的环境影响减缓措施可供选择的余地很窄，一般仅限于基于现状的污染治理措施方案选择。而真正理想的替代方案和减缓措施可能只有在早期的战略环境评价中才能较充分地加以考虑。战略环境评价是在制定发展战略过程中，充分考虑与环境有关的各种问题，对战略进行选择和调整，从而得出尽可能理想的发展战略。实施可持续发展战略对战略环境评价的采用提出了直接要求，积极开展战略环境评价研究和实践意义深远。如果说建设项目环境影响评价是“第一代环境影响评价”，则涵盖政策、计划和规划等环节的环境影响评价的战略环评可以被视为是“第二代环评”。

　　我国目前还没有正式提出全面包含政策、计划、规划的战略环评概念，但已经将规划环评纳入到了环境准入评价的范围之内。规划环境影响评价是战略环境评价在规划层次上的应用，通过对拟议规划实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评价，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施并进行跟踪评价的方法与制度。根据有关规定，规划环评的主要对象是各类综合性规划与专项规划，概括起来就是国务院有关部门、设区的市级以上人民政府及其有关部门编制的“一地、三域、十专项”规划。(1)“一地”是指土地利用规划；(2)“三域”是指区域、流域、海域的建设、开发利用规划；(3)“十专项”是指工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划。

　　2006年国家环保部门发布的《关于进一步做好规划环境影响评价工作的通知》(环办【2006】109号文件)规定，国务院及各省、自治区、直辖市人民政府批准设立的经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、旅游度假区、边境经济合作区以及有关地方人民政府批准设立的各类工业园区，其区域开发规划应当进行环境影响评价，编制环境影响评价报告书。开发区及工业园区开发规划的环境影响报告书由批准设立该开发区及工业园区人民政府所属的环保部门负责组织审查。在对企业投资项目进行核准审查的过程中，应重视从项目所依托的战略及规划的层面进行环境准入的分析评价，以便全面识别政策、计划、规划等战略决策层面的环境问题。

hks369

研读了，有所收获！

litiaotiao

我们面临同时收获“不断绿化的大城市”和“不断黑化的农村”的困境；(4)污染在偏僻地区的分散化、荫蔽化，却难以得到有效遏制，反而在一定程度上被默许。

yifan

正在进行这方面的工作呢，呵呵。

ujj1117

战略环评 评价过程 大概还要发展一段时间吧

wangwenlin88888

大势所趋
但是但是曲折、历程艰难啊