潘岳：修修补补解决不了环境问题 须完善法律

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■访谈动机

　　和几个朋友小聚，一人不经意说：“你们（指本报）怎么老是报道环保？”这句话让我深思良久。以单纯“新闻”的眼光，对环保的报道量加大，似乎正在呈现一种“视觉疲劳”。可是，放在中国环境形势依然严峻的大背景下，对环保的长期关注将成为媒体的必然。去年6月，“圆明园事件”发生之后，国家环保总局副局长潘岳曾接受本报记者专访，谈中国的环保问题；一年之后，中国的环保发生了什么变化？有什么新的问题出现？该采取怎样的对策？我们再请潘岳作答。

　　应赋予环评报告更大的强制力

　　新京报：环保总局刚刚结束的对总投资超万亿元的7555个化工石化建设项目的调查中，发现81%布设在江河水域、人口密集区等环境敏感区域。你怎么看这个结果？这些企业做过环境影响评价吗？

　　潘岳：第一，说明化工石化行业存在着严重的布局性环境风险。松花江事件之后，平均每两天出一起水污染事件，基本都是化工石化行业造成的。不从产业布局解决问题，就不可能遏制这一势头。

　　第二，这个结果体现了环境影响评价工作的一个悖论。报上来的项目，单个来看环保标准都合格，有的甚至达到了先进水平。但是，从区域环境容量上看，即从整个区域规划上看，这么多项目挤在一起又是不合理的。这就变成了“先进环保项目”引发“重大环境事故”的荒谬结果。

　　新京报：环保部门无权制止吗？

　　潘岳：目前的情况是，地方政府批规划，中央部门批项目，体制上的宏观微观倒挂，导致了这种现象。我们的权限只能对单个项目进行环评，对整个大规划就没有这个权力了。如果不立即修改《环评法》，不立即实施规划环评，从整体上预防环境风险就很难实现，新的环境风险仍然会继续存在，突发性环境事故仍会继续发生，公众的环境安全仍得不到保障。

　　新京报：你从去年开始就呼吁搞规划环评，现在进展怎样？

　　潘岳：《环评法》中虽然提出了“规划环评”的原则，但没有具体可操作的措施。规划环评的责任主体都是行政机关，但由于认识和体制等方面的原因，推行规划环评还存在较大阻力。因此必须修改《环评法》。

　　我们正在上报国务院法制办，组织起草《规划环境影响评价条例》，以期切实加强对规划编制过程和审批过程的法律约束，强化规划环境影响评价的审查环节，同时进一步明确审查主体。《环评法》虽是新法，按理说不应那么快就修订，但因为这部法进行了深入实践，只有在实践中才能看出弊病与缺憾，才会想法子去修改完善。这是一件好事。

　　新京报：前不久内蒙古通过了中国第一个规划环评，我们注意到，这个环评报告“建议”对内蒙古的煤炭产能、发电装机容量等进行较大幅度的缩减，这意味着内蒙古在未来一段时期内的GDP将有较大的降低。而这不是所有的地方政府都愿意做的。那么，你们在制定这个报告过程中，遇到什么阻力了吗？

　　潘岳：内蒙古是我国北方重要的能源基地，自治区党委、政府都很重视和支持我们试行规划环评，并与环保总局密切配合，合力推动省域发展规划的环境评价，进展顺利。这个报告，对全国各省都有示范意义。

　　新京报：还有别的省市准备做规划环评吗？

　　潘岳：现在许多省市都来要内蒙古的这份报告，规划环评的试点省市还有十几个。

　　新京报：这个环评报告是以“建议”形式出现的，如果对方后来不执行怎么办？你认为法律要不要赋予环评报告强制力？

　　潘岳：这涉及规划环评的法律地位问题，《环评法》对此只有原则规定。我当然认为在法律上应该赋予更大的强制力。我们正在努力。

　　青藏铁路的环保工作并未结束

　　新京报：青藏铁路通车了。作为一个世界罕见的工程，又在生态薄弱的地区施工，你认为这条铁路在环保上有哪些创新意义？

　　潘岳：可以说，新中国成立以来我国的重大工程项目中，青藏铁路工程对环保是最重视的。它的环保示范意义非常大。比如，它在我国铁路建设史上第一个在建设施工期开展了工程环境监理试点，并建立了工程环境监理制度。青海、西藏两省区环保局与青藏铁路建设者签订了环境保护责任书，切实加强了施工期的环境监管。

　　比如在错那湖沿线铁路施工前，先在湖边做好防护挡墙，然后在挡墙内施工，防止了弃土、弃渣、施工废水进入湖泊。还如，各施工单位对生活垃圾和施工废弃物集中收集、统一处理，主体工程完工后及时对施工场地进行景观恢复工作。

　　新京报：能不能说，到目前为止，青藏铁路的环保已经圆满完成？

　　潘岳：当然不能这样说。第一，我们对大自然的了解远远没有到极限，青藏铁路将来面临什么样的生态问题，我们还要冷静观察；第二，我们科学技术的创新也远远没到极限，很多新的绿色技术都有待发展。现在只能说，青藏铁路在建设期的环保工作基本结束，接下来的工作是全面开展竣工环境保护验收。

　　新京报：火车开通，进藏人员将会大大增加，也会给环保带来挑战，你们将怎么做？

　　潘岳：青藏铁路通车后，进藏人员和交通运输量都将明显增加，沿线矿藏资源开发强度也会加大；大量游客到沿线旅游、观光，随之带来沿线餐饮、旅店、汽车修理、加油等服务业的迅速发展，如控制不好，势必给青藏铁路沿线脆弱的生态环境造成破坏。

　　因此，我们将及早组织编制青藏线旅游开发与环境保护规划，开展青藏线旅游开发规划的规划环评工作，科学、合理、适度地开展旅游开发活动，防止旅游开发活动对青藏高原生态环境造成新的破坏。此外，我们也将开展环境影响后评价准备工作。在青藏铁路正式投入运营几年后，应组织开展环境影响后评价，完善、改进生态保护措施。以上各项，我们早在去年就向所有相关部门、省市提出明确要求与具体建议。

　　新京报：有人认为，在青藏高原这样的有些“世外桃源”色彩的地方，要保持本来的宁静，少搞建设，还有一种观点认为，不能以“游客审美”的心态，希望那里的人们清贫一生，你怎么看？

　　潘岳：这可以从人与自然的关系的历史演变来找答案。人类社会经历了“敬畏自然”、“征服自然”和“和谐自然”三个基本阶段。渔猎文明和农耕文明时期，人类敬畏自然，是因为生产力的低下迫使人们依赖于大自然的恩赐。工业文明时期，贪婪资本与强大科技的结合，使人类将自然界变成服从于人类物欲的对象，人类生活获得极大改善的同时，也造成了一系列环境危机。

　　现在，人们对人与自然的关系有了新的认识，就是正在确立的“环境友好”理念，它抛弃了古人“敬畏自然”中的神秘性，吸取了人与自然和谐的合理内核；也抛弃了工业文明“征服自然”的人类中心主义的盲目自信，吸取了改造自然的积极因素。

　　新京报：也就是说，我们不能让高原人民永远生活在贫困状态，因此必须发展经济；但同时，也要最大限度地保护那里的生态？

　　潘岳：对。环境友好型社会提倡经济和环境的“双赢”，实现社会经济活动对环境的负荷最小化，将这种负荷和影响控制在资源供给能力和环境自净容量之内，形成良性循环。

　　新京报：中国已经实现了从“征服自然”到“尊重自然”的转变了吗？

　　潘岳：中央提出的科学发展观要求人与自然和谐相处。综观党和国家最近有关重要文件的规定，可以说我们国家在理论上已经开始从“征服自然”向“尊重自然”的转变。

　　国务院去年12月发布的《关于全面落实科学发展观加强环境保护的决定》的许多规定，已经明确反映出发展经济必须“尊重自然”的指导思想。例如，该决定要求：各地区要根据资源禀赋、环境容量、生态状况，明确不同区域的功能定位和发展方向。决定还规定，要以促进人与自然和谐为重点，强化生态保护，要重点控制不合理的资源开发活动，优先保护天然植被。关于社会广泛关注的水能开发问题，决定规定：要有序开发水能。

　　今年3月全国人大批准的国家“十一五”规划纲要也明确提出，根据不同地区的资源环境承载能力，把国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区域。根据自然环境因素确定区域功能和发展方向，这是中央提出的重大措施。它体现了“尊重自然”的思想，符合科学发展观。

　　然而，任何思想理论的落实都必须有实际的制度来支撑，接下来最严峻的任务，就是怎么在制度上实现从“征服自然”到“尊重自然”的转变。

　　《环境保护法》应成为国家基本法律

　　新京报：最近有媒体发表了你的《和谐社会与环境友好型社会》的理论文章，写这篇文章的初衷是什么？

　　潘岳：环境资源问题已经对建设“和谐社会”构成了严重挑战，这已经不是修修补补就能解决的问题了。我们必须对此进行思想上、制度上、政策上的全面思考，提出系统的解决方案。首先在思想文化上，即发展观念上全面更新、深刻反思、迅速扭转；其次应在发展战略的制定上全面引入可持续发展的原则。第三才是在体制政策上进行全面的设计。一句话，解决环境问题的根本，在思想观念。环境问题早已超越了专业层次，变成影响经济、制约社会、涉及政治的大问题。这就是我写这篇文章为什么着重思想文化的原因。

　　新京报：你说环境资源问题已经对和谐社会构成了严重挑战，主要是指哪些方面？

　　潘岳：首先是对经济发展已经造成严重制约。新中国成立以来，我国人口从6亿增到13亿，可耕种土地因水土流失又少了1/3，中国人口增加了一倍，生存空间却减少了一半。40%的城市空气低于国家二级标准，有的省甚至没有一个城市达标。最严重的就是水的问题，20%的城市饮用水不合格，3亿农民喝不到干净的水。而这还不是污染的高峰，污染的加速上升还要持续10年，预计到2015年前后，原材料消费才能达到高峰，随后经济增长才能与原材料消费逐步脱钩，环境拐点才能出现。但如果按照今天的污染水平，那时候的污染总量可能是今天的3倍。你们可以算一算那时的情况。

　　第二，环境问题已经对社会稳定形成严峻挑战。近年来环境污染引发的群体性事件以年均29%的速度递增，2005年，全国发生环境污染纠纷5万起。松花江事件后，全国平均每两日发生一起水污染事故。中国已提前进入了环境事故高发期。环境污染极易与社会公平搅在一起，成为诱发群体性事件的导火索。

　　第三，是越来越重的国际压力。

　　新京报：我们为什么不能走西方“先污染后治理”的路？

　　潘岳：我们没有条件。第一是我们发动工业化的时间太晚了。欧美日在发动工业化时积极进行海外扩张，通过殖民地的原料和市场积累起雄厚的工业资本，就是说，它们起飞的资源环境成本是全世界买的单。我们开始改革开放时，人家已经发展了几百年，早就划定分割完了所有的国际规则与市场，我们的环境成本转移不出去。第二个原因是我们的人口资源环境结构跟欧美差得太多，没有本钱跟人家拼消耗。发达国家在人均GDP8000～10000美元的时候解决了环境问题，我们支持不到那一天，当中国人均GDP3000美元时，环境危机可能夹带着其他社会问题提前来到，我们所取得的那点经济成果根本无法抵挡。中国必须不惜代价提前解决中国环境问题。

　　新京报：你认为我国目前的环境立法和现实的差距大吗？

　　潘岳：我国环境立法虽多，但管用的少。突出表现在四个方面：一是部分环境立法（如《环境保护法》）已经过时，需要修改；二是部分基本法律制度（如限期治理）在实际中可操作性差，致使执行效率低；三是对部分常见的环境违法行为（如连续超标排污、偷排污水）缺乏有针对性的处罚规定；四是对严重污染行为的处罚过轻，导致“违法成本低”的不合理现象。

　　新京报：你觉得要在哪些主要方面进行工作？

　　潘岳：一是必须对现行生态环境立法重新整合，突出环保部门的统一监管地位；二是应将“建设环境友好型社会”和“促进可持续发展”的内容纳入宪法总则及环境资源的各项法规之中。例如《环境保护法》就应修订成纲领性的环境友好政策法，并使之成为国家的基本法律。

　　还有，还要建立一整套生态补偿的法律机制，运用政府和市场两种手段，实现环境公平。例如发达国家实现环境公平的基本途径，就是明确环境产权，使资源被产业化或资本化开发的同时，应对资源地的民众给予一定比例的股权补偿。环境公平是环境友好型社会的社会基础。

　　新京报：还有一个问题，涉及现行环境管理体制的改革，你有什么具体建议？

　　潘岳：目前的环保部门仍然处于“弱势”，与当前中国面临的环境形势不适应。主要表现在：一是目前一些地方政府重GDP增长、轻环境保护，地方保护主义突出，环保部门不能有效参与行政决策，不能独立执法；二是环境保护法制不健全，环境立法和执法手段未能适应形势需要；三是环境管理体制未完全理顺，环境管理效率有待提高；四是环保部门监管能力薄弱，国家环境监测、信息、科技、宣教和综合评估能力不足；五是部分领导干部环境保护意识和公众参与水平有待增强。

　　要进一步改革现行环境管理体制，就要按照区域生态系统管理方式，逐步理顺部门职责分工，增强环境监管的协调性、整体性，要形成跨部门跨行业的协调机制。例如按照林水草土完整的生态循环系统去将人为分割在各部门的环境管理权能重新统一起来；例如将执行环境法律政策的队伍垂直起来；例如将国民经济绿色核算与环境经济政策的研究体系建立起来等等。

　　新京报：还要有哪些制度需要建立？

　　潘岳：要制定一系列环境友好的政治制度，如领导干部环保政绩考核制度，如官员环境责任追究机制，如环境信息披露制度，如公众参与监督制度。公众参与环保将促进行政体制改革。环保不是政治最敏感的领域，但涉及政治、经济、文化等各个方面，涉及社会的各个阶层，各种利益主体。环保领域内的公众参与，是推进社会主义民主的最佳切入点。

　　这是个理想，虽未成现实，但决不能变成空想。要做的事太多，必须一件件地做起，关键是今天今时今刻从我们开始做起。