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在江苏和浙江两省的先行实践之后，要真正把排污权推到遏制污染的“舞台”中央，或许仍将面临多种制度考验
地处长江三角洲的浙江嘉兴，东接上海、北邻苏州、西连杭州，被称为“金三角”的中心。作为中国民营经济发轫之地的嘉兴，人均GDP已经突破5000美元大关。嘉兴市下辖的五个县(县级市)，都位列全国百强县前30名。
光环的背后代价也是沉重的。穿境而过的大运河，最能理解这种无奈：占整个嘉兴水资源75%的上游来水，常年处于V类与劣V类水质之间，根本无法饮用；偌大一个常住人口超过400万的地级城市，甚至没有一个合格的饮用水源。
“嘉兴的环境容量十分有限，自净能力很差；对污染物的总量控制，将是嘉兴继续发展的前提。”已经深深体味到这种无奈的嘉兴市环保局副局长沈跃平，在接受《财经》记者采访时对此毫不讳言。
如今，沈的另外一个新身份，或许能给这个城市摆脱污染之困带来一些曙光。
11月10日，沈跃平兼任国内首个排污权交易平台——嘉兴市排污权储备交易中心的主任。
在这里，污染企业可以购买、储存、甚至出租各自的排污权额度，化学需氧量(COD)和二氧化硫这两种主要污染物被首先列入可交易标的。
就在11月初，其相邻省份江苏，也在太湖流域推出了国内首份排污权有偿使用的“价格单”。从2008年1月1日起，COD排污权作为代表稀缺资源的一种商品，将正式进入该地区所有企业的成本核算体系和财务报表。
几乎在一夜之间，“排污权”就从梦想照进了现实中间。但它能在市场激励的大旗下，为中国真正走向污染控制杀出一条“血路”么？
告别“免费午餐”
排污权交易(tradable permit)，是指在控制污染物排放总量的前提下，允许各污染源之间通过货币交换的方式相互调剂排污量。这种基于市场激励的制度设计，被广泛认为可以有效地实现全社会总的污染治理成本最小化和产值的最大化。
这一制度的经济学基础，在很多人看来，最早可以追溯到1960年著名经济学家科斯(Ronald H. Coase)发表在《法与经济学期刊》上的“社会成本问题”一文。但这一制度公认的设计者，则是另外一位美国经济学家戴尔斯(J. H. Dales)，他在1968年出版的《污染、财富与价格》一书中，首次系统地阐述了这一概念。
进入20世纪70年代，随着环境问题在欧美成为关注的焦点，对这一理念的研究逐步深入和系统化。到了1976年，美国国家环保局开始将其用于大气污染及河流污染源的治理。
1990年，美国通过的《清洁空气法修正案》中，把酸雨(二氧化硫)的控制放在一个突出的位置。也正是在控制二氧化硫排放上，排污权交易(cap and trade)模式取得了巨大的成功。
美国环保协会中国项目主任张建宇在接受《财经》记者采访时表示，在实施排污权交易后，美国最主要的排放大户——电力行业二氧化硫排放削减量，大大超过预定目标。
根据美国环保局(EPA)的统计，到2006年，美国二氧化硫的排放量比1990年下降了630万吨，首次下降到1000万吨以下，相当于下降了四成。从1994年到2005年间，二氧化硫排污权交易累计完成了4.3万件；而2004年的减排成本只有20多亿美元，仅相当于当初预测值的三分之一。
排污权交易之所以能够起到降低减排成本的作用，原理十分简单：不同行业或者企业，降低单位污染物排放的成本是不同的；如果把排放额度看成可交易商品，成本不同就会产生相应的交易供应和需求。因而，在一个完善的市场上，减排效率最高的企业就会成为最主要的“供应者”，从而降低了全社会的污染治理成本。
在中国，整个排污制度则经过了一个漫长而复杂的演变过程。早在1984年，《中华人民共和国水污染法》中就规定，直接或间接排放污染物的企事业单位，需要向环保主管部门申报登记；1989年，国务院又进一步批准了污染排放许可证制度。
与申报登记相比，许可证制度的进步之处在于，环保部门对申请排污单位的排污与否和多少，拥有审查批准的权力，并可定期监督检查。遗憾的是，由于环保部门的相对弱势，据《财经》记者了解，许可证制度至今并未在全国得到有效执行。
在2003年7月1日之前，只有超标排放污染物的企业才需交纳一定数额的排污费。之后，随着新的《排污费征收使用管理条例》的实施，所有排污企业都需缴纳一定数额的排污费。但这一费用，仅仅是用于抵消污水处理的实际成本，外部环境成本仍然没有被计入。江苏省环保厅政策法规处处长季丙贤就对《财经》记者承认，这相当于国家无偿分配给排放污染物的权力，“只要浓度达标、总量不超，可以敞开来用”。
随着中国环境形势不断恶化，排污权交易逐渐引起了业内人士的广泛关注。
早在20世纪80年代末90年代初，中国就在上海率先尝试大气污染控制方面的排污权交易试点工作。2001年9月，美国环保协会以及江苏省南通市环保局，更是共同促成了中国首例二氧化硫排放权交易的完成。
2002年3月，国家环境保护总局正式下发“环办函[2002]51号文”，决定与美国环保协会一起，在山东省、山西省、江苏省、河南省、上海市、天津市、柳州市以及中国华能集团公司，开展“推动中国二氧化硫排放总量控制及排污交易政策实施的研究项目”(简称“4+3+1”项目)。
嘉兴实践
在国家环保总局环境规划院总工程师王金南看来，之前这些排污权交易试点，与其说是交易，不如说是“交换”更为合适。
他对《财经》记者解释说，如果两家企业需要交易排污指标，还得由环保部门牵线，交易成本往往较高。而排污权交易的目的，恰恰是要降低整个社会的总量控制成本。只有建立这样的一个公共交易平台，才能减少交易成本；同时，也才能够在交易形成真正反映市场需求和真正环境成本的价格信号。在这个方向上，嘉兴无疑迈出了重要一步。
11月1日开始实施的《嘉兴市主要污染物排污权交易办法(试行)》明确规定，今后该市凡是有COD和二氧化硫两项主要污染物排放的新建项目，其排污指标必须通过嘉兴市排污权储备交易中心的交易平台购买，否则不予通过环保审批。
根据公布的排污权交易流程，排污权出让方须先向该中心提交出让申请，中心受理后再委托环保部门审核确认；然后，中心将与出让方签订出让合同，并支付交易款项。在排污权需求方向中心提交申购预约后，交易中心进行初审；待需求方收到环保部门的环评批复后，交易中心即与需求方签订转让合同，并收取交易款项。
在11月10日举行的签约仪式上，嘉兴市共有15家企业进入储备交易中心设在会场的交易台进行排污权交易。其中6家企业共出让了每年126吨COD、492吨二氧化硫的指标；而作为买方的9家企业，则共计申购了每年79吨COD、475吨二氧化硫的指标。
由于中心刚刚开始运行，其交易价格，是由浙江清华长三角研究院测算得出的。根据对纺织、印染、化工、制革、造纸等几个高能耗、重污染产业的工程投资、人工、污水处理费等的测算，这五大行业的COD价格被定在为8万元／吨，二氧化硫价格则被定为2万元／吨。
同时，为了削减排污总量，并通过交易平台这个杠杆来调整产业结构、控制大型污染企业进入，嘉兴市环保局副局长沈跃平对《财经》记者表示，新上马或者扩充的化工、医药、制革、印染、造纸等重点水污染企业，需购买相当于其实际新增排污量1.5倍的排污额度。
细心者会留意到，根据嘉兴市的规定，在今年11月1日前获得的排污权指标，环保部门认可企业可以无偿占有；而任何新建、改建、扩建的新增排污量，则必须来自于现有企业的减排余额。
沈在接受《财经》记者采访时承认，这或许对于新建企业并不公平，但在操作中的确“避免了在现有企业间重新洗牌的麻烦”。
实际上，排污权的初始分配是一个国际性难题。美国环保局就曾表示，在这个方面，没有完美的选择：不管是像嘉兴一样按照企业的历史或者现有排污总量来分配指标，或者按照企业的产量、能源消耗量来分配指标，都不可能让市场中所有的主体满意——前者操作起来更加简便，但显然对现存的企业有利；后者程序更加复杂，但显然对新兴企业更有利。
江苏路径
对于嘉兴所在的浙江省的近邻江苏来说，虽然还没有建立自己的排污权交易平台，但显然已经在尝试另外一条路径。
11月初，江苏省环保厅正式宣布，从2008年1月1日起，在太湖流域开展主要水污染物排污权有偿使用试点。试点范围，为太湖流域内的无锡市、常州市、苏州市以及镇江市的丹阳、句容和南京的高淳县等；试点对象，则选择重点监控的266家排污企业。
根据试点方案，从2008年起，首先在太湖流域开始COD排污权有偿使用试点；到2009年，再在太湖流域适时推进氨氮、总磷排污权有偿使用试点，建成太湖流域的市级水排污权交易市场。
这就意味着，和嘉兴的“新”“老”企业双轨制不同，无论是现有的企业还是新增的企业，都必须为排污权而支付相应的费用。目前江苏省核定的排污企业购买COD排污权的初始价格，化工企业每千克COD定价为10.5元，印染企业为5.2元，造纸企业为1.8元，酿造企业为2.3元，其他企业为4.5元。
江苏省环保厅政策法规处处长季丙贤告诉《财经》记者，或许只有通过这种市场机制，才能让企业真正了解环境本身也是非常有限的资源。
“福利分房时代，大家从来不关心房子精确的面积；但到了商品房时代，计算面积往往要精确到小数点后几位。我们希望排污指标的有效使用，也能达到一样的效果。”他补充说。
随着“免费午餐”即将成为历史，对于太湖流域的排污企业而言，以后将需要同时承担排污指标有偿使用费和排污费两笔费用；前者可以被看成是环境资源费，后者可以被视为治理补偿费。举例来说，一个购买了10吨COD指标的企业，在支付10吨的指标费后，还要按照实际排污量支付排污费。
国家环保总局环境与经济政策研究中心学术委员会主任胡涛在接受《财经》记者采访时表示，嘉兴模式可以被做“祖父”(grandfathering)模式，排污权是从政府(祖父)那里继承来的，但相互之间可以交易；而江苏则可以被认为是“拍卖”(auction)模式，谁出价高给谁——或许后者是更加市场化一些。
不过，在帮助嘉兴环保局进行调研设计的浙江清华长三角研究院生态环境研究所教授田金平看来，嘉兴模式虽然对于后来的企业欠公平，但是对于交易的快速推进比较有利。
“两者孰优孰劣，要运行一段时间后再看。”他对《财经》记者强调。
除了公平性的考问，嘉兴模式面临的另外一个困境，就是如何保证交易量。因为嘉兴排污权的交易标的，都来自新增减排量；要保证交易量的持续供给，就必须不断有新增的减排量才行。一旦企业减排的空间越来越小，排污权市场交易是否会陷入难以为继的状况？
嘉兴市环保局副局长、嘉兴市排污权储备交易中心主任沈跃平在接受《财经》记者采访时承认，在第一天的集中签约仪式后，“后来成交的项目并不多”。
或许是意识到了这个问题，田金平透露，待2008年正式启动的全国污染源普查结束后，嘉兴有可能对排污许可重新分配。
制度考验
排污权交易的积极作用，在中国国内也得到了不少经济学家的普遍认同。然而，问题在于，如果缺乏强有力的制度保证，排污权有偿使用和交易，会不会在执行中很快“变形”？
从美国环保局实施二氧化硫控制项目的经验来看，排污量的监测对于这一机制的成败相当重要。如果对于总量和排放量都缺乏严格和精确的控制和检测手段，排污交易很可能形同虚设，排污许可证很可能演变成“排污通行证”。
美国环保协会中国项目负责人张建宇也对《财经》记者表示，完整精确的排污信息是有效实现排污交易的关键。只有确保每个许可证与每吨排放量的对应关系，许可证作为可交易商品的属性才能存在。
“在线排污连续监测系统是每个参加单位必须具备的基本硬件设施，且必须处于连续运作状态。”他强调。
目前，嘉兴市已经被纳入在线监控的水污染源和大气污染源，分别只有172个和47个，这些只是排污量达到一定规模的重点污染企业，而大多数中小污染企业尚未被纳入监控范围。据嘉兴市环境监察支队一位工作人员对《财经》记者表示，他们每个月需要突击检查的企业就有450家，远大于已经在线监控的企业数量。
“由于监测仪器各方面的性能，包括准确性、稳定性还存在一定问题，只能作为参考。目前还是采取人工和机器相结合的方式，来监测企业的污染状况；对企业来说，造假还是比较容易。”他解释说。
根据嘉兴市今年制定的减排目标，2007年全市需要削减COD大约5313吨、二氧化硫9812吨。以此推算，嘉兴市全年的COD排放总量将为11.8万吨，二氧化硫排放量为27.3万吨。而已经进入交易中心交易的减排量还只有几百吨的规模，在整个排放总量中所占的比重仍然微乎其微，市场的流动性仍不足。
浙江省环保部门表示，2008年，将在一半以上的地级城市建立类似的排污权储备交易中心。但在张建宇看来，排污权交易在中国还面临着诸多问题：由于普遍技术水平较低和缺乏环保资金，减排的供应方严重不足；大部分企业排污都处于超标运行状态，自顾尚且不暇，何来余力出售减排指标？
当然，他对《财经》记者表示，更大的风险仍来自制度层面：如果企业向环保部门“寻租”的成本，远低于购买减排指标的费用。这种设计，反而有可能进一步加剧“寻租腐败”现象。
国家环保总局环境规划院总工程师王金南也对《财经》记者坦言，要实现真正的排污权交易，还需要大量的政策、法规和技术支持。
毕竟，中国目前尚无全国性的排污权交易法规；而在美国，则已经通过《清洁空气法修正案》等，将其纳入到了统一的法律框架之中。目前中国现有的技术支撑体系、市场信用体系等，也都存在缺陷。在政府监管不到位和违法成本低廉的大环境下，能否真正促使企业去遵守约定，还都是一个未知数。
来源：《财经》杂志 2007年12月10日
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发表于 2007-12-11 09:27
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