浙江淘汰落后生产能力大行动

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　　近些年来,全省贯彻落实科学发展观,紧紧抓住建设先进制造业基地这一工业经济发展的全局性任务,替代和淘汰落后生产能力,既改善了整体产业素质,也为发展先进制造业腾出了更多空间。但落后生产能力是相对的和始终存在的,淘汰落后生产能力是需要长期抓好的工作

淘汰落后生产能力,是贯彻落实科学发展观、转变经济发展方式的必然要求,是发展先进制造业、提高工业增长质量和效益的重要基础,也是实现节能减排目标的重要手段。不久前,浙江省经贸委综合处组织了全省淘汰落后生产能力首次调查。调查采取统计调查、问卷调查和典型调查三种方式进行。

一、淘汰落后生产能力工作成效明显

(一)2004-2006年淘汰落后生产能力情况

淘汰落后生产能力,包括停产、拆除、关闭、转产、重组等多种方式。主要有两大类型:一类是政府依法要求企业淘汰落后生产能力,带有一定的政策导向性和实施强制性;另一类是企业在市场压力和政策引导双重作用下,主动淘汰落后生产能力,此类情况在市场经济环境下占大多数,发挥了市场机制配置资源的基础作用。但本次调查,主要了解和反映的是前一类情况。由于淘汰落后生产能力量大面广,尤其是中小企业淘汰量很多,要掌握全面情况难度较大。此次调查,对2004-2006年各地淘汰落后生产能力情况进行了统计,所汇总的数据不尽全面,但是总的看来,还是客观反映了全省经贸系统淘汰落后生产能力的基本情况。

--全省淘汰落后生产能力成效显著。一是淘汰落后产能总量较大。2004-2006年按价值量、即按工业总产值累计,全省淘汰落后生产能力至少有326亿元。所淘汰落后产能总量,相当于2004年规模以上企业工业总产值的1.7%,相当于全省一年农业总产出的一半。二是淘汰落后企业数量众多。三年间全省淘汰落后企业至少有6884家,相当于2006年规模以上工业企业4.57万家的15%,相当于该年度全部工业企业18万家的3.8%。三是淘汰落后工作进度加快。2006年,淘汰落后生产能力(按价值量计)占三年总计的四成以上,进度明显加速。其中化工行业淘汰量占到三年淘汰总量的一半,机械、纺织行业淘汰量占到三年淘汰总量的四成。

--重点行业重点淘汰落后生产能力。淘汰落后生产能力的重点行业,主要是国家重点抓淘汰落后的行业,投资增长过快形成较多过剩产能的行业,高耗能和高污染的行业,以及生产经营秩序不规范的行业。近三年淘汰落后生产能力较多的行业是:纺织行业64.8亿元,机械行业49.1亿元,化工行业32.4亿元,建材行业28.9亿元,造纸行业14.9亿元,钢铁行业5.6亿元,印刷行业5亿元。尽管全省造纸行业规模不到纺织行业的1/6,但淘汰落后产能量接近后者的1/4。建材工业2000-2006年累计淘汰688座机立窑,占原有量705座的97.6%;2005-2006年,关停粘土砖瓦窑1185座。

--部分地方淘汰落后生产能力力度较大。分市来看,近三年淘汰落后生产能力累计,宁波为122.8亿元,高居全省第一位;累计在20亿元以上的还有温州(34.3亿元),杭州(28.7亿元),绍兴(27.7亿元),湖州(27亿元),衢州(23.9亿元)。一些地方的淘汰落后生产能力工作具有典型示范效应。如富阳市把淘汰"低小散"造纸企业作为调整经济结构、转变发展方式的头等大事来抓,三年来全市淘汰了85家企业5.9亿元落后产能,年削减废水排放3960万吨、COD排放5940吨、二氧化硫排放1408吨、烟尘排放485吨,成绩显著。不少欠发达地区树立"落后地区不能发展落后产业"的理念,也重视抓好落后生产能力淘汰。

各地淘汰落后生产能力情况与当前工业增长态势具有正相关性。总体看,淘汰落后较多、较快的地区,当前工业增长质量相对要好。因为淘汰落后改善了整体产业素质,也为发展先进制造业腾出了更多空间。

(二)2007年淘汰落后生产能力进展情况

今年,主要是按照国家部署,围绕完成节能减排目标任务,重点抓高能耗、高污染行业落后生产能力的强制性淘汰。目前,列入年度重点淘汰计划的小火电、小钢铁、水泥机立窑、粘土砖瓦窑等进展顺利。按照国家"十一五"关停小火电机组的目标任务,五年间浙江要关停小火电机组327.8万千瓦。截至今年9月底,已关停小火电机组272.58万千瓦,包括不并网油机209.5万千瓦和并网燃煤(油)机63.08万千瓦,占"十一五"关停计划的83.15%。根据《关停和淘汰落后钢铁生产能力责任书》(第一批),今年浙江涉及关停和淘汰落后钢铁生产能力的企业15家。到10月,列入淘汰名单的企业和总共13.2万吨落后炼铁能力、50万吨落后炼钢能力已全面淘汰。今年底前全部淘汰机立窑作为省政府一类工作责任制目标任务,目前仍未关停的最后14座机立窑正力争关停。根据《浙江省发展新型墙体材料条例》和省政府关于加快发展新型墙体材料的通知,限制粘土砖瓦生产使用。以2004年3746座粘土砖瓦窑为基数,年底可关停50%的粘土砖瓦窑。

二、淘汰落后生产能力的主要举措

以引导科学发展抓淘汰。面临加强宏观调控的新形势,针对部分行业投资和产能增长较猛、低水平重复建设有所抬头的新情况新问题,各地坚决贯彻执行宏观调控政策措施,克服单纯追求增长速度、忽视增长质量和协调发展的倾向,真正把着力点放到转变增长方式、提高经济效益、调整优化结构、全面协调发展上来。紧紧抓住建设先进制造业基地这一工业经济发展的全局性任务,着力发展先进生产力,替代和淘汰落后生产能力,实现扶优汰劣和"腾笼换鸟",促使制造业增长方式加快由高消耗、高污染和低产出向资源节约型、生态环保型和质量效益型转变。比较典型的是水泥行业,2000年以来大力发展新型干法水泥,新型干法水泥产能迅猛发展到2006年的近1亿吨,占水泥产能的比重从2%骤升到98%;在此基础上,通过强制实行等量或超量淘汰、辅以财政补偿等手段,淘汰了绝大部分机立窑生产能力。

以实施产业政策推淘汰。在淘汰落后生产能力工作中,注重发挥产业政策的导向作用。浙江省经贸委相继发布了水泥、纺织、皮革、造纸、铜加工、不锈钢、机械、仪器仪表、高低压开关设备、中药、农药、精细化工、新型墙体材料等行业调整结构、提升技术装备水平、淘汰落后生产能力的指导意见。2005年发布实施《浙江省限制和淘汰制造业落后生产能力目录》,从产品质量、能源消耗、污染排放、生产安全等方面,明确限制和禁止类的落后生产能力,涉及9大行业的285项工艺、技术和产品。近几年,认真执行国家发布的技术、质量、环保、安全、能耗等行业准入标准,控制盲目投资和重复建设,控制落后生产能力扩张。调查表明,大多数市和不少县(市、区)按照国家和省的产业政策,在深入了解当地产业结构、产业素质和企业产能、技术装备等基础上,从实际出发制订了淘汰落后生产能力的具体目录和实施方案,并相应配套投资、资金和供地、供电等政策措施,努力落到实处。

以狠抓节能减排促淘汰。多年来,浙江着力推进制造模式转型。2004年以来进一步强调,按照能源、资源和环境的承载能力来谋划工业发展,坚决控制高能耗、高污染行业盲目扩张,决不能以过多消耗能源、资源和过量牺牲环境来实现工业增长,决不能以当前的、局部的发展来损害未来的、全局的发展。2006年下半年来,突出抓节能降耗,把淘汰落后生产能力作为重要的突破口来抓。认真落实节能降耗"十大工程"、"四个一批"和"十个一律"等措施,制订发布火电、热电、水泥、炼油、烧碱等高耗能行业的地方强制性能耗限额标准,加大能源利用监测和执法力度,加速淘汰不符合能耗标准的技术设备,依法关闭整改无望的企业。不少地方抓淘汰促节能,方法得当,成效明显。如台州市对全市年消耗5000吨标准煤以上的43家省重点耗能企业进行调查摸底,确定了32家企业的348台套设备为"十一五"期间首批淘汰的高耗能落后设备;永康市狠抓小冶炼整治,2004年共取缔小冶炼加工点1361个、电镀加工点7个;2006年共查实立案处罚小冶炼108起,强制拆除小冶炼设施31套;丽水市重点抓地条钢专项整治,所有58家企业的地条钢生产线均已淘汰。同时,全省围绕实现污染减排目标和省环境污染整治"811"行动计划,从推行清洁生产切入,加快淘汰高污染生产能力,不少地方在这方面抓得富有成效。如长兴县整治重污染的铅酸蓄电池产业,两年间企业从175家减少到50家,剩下企业转产低污染的锂电池,全行业产值比整治前提高了60%。常山县突出抓关闭减排,近年共关闭了170个小矿山、181个小石灰窑、264个石灰钙棚和75个石灰石破碎厂,治理污染源17个,年削减粉尘14000吨、二氧化硫8700吨和废渣50万吨。

以推动县级工作保淘汰。县(市、区)处于淘汰落后生产能力的前沿阵地,县级工作是否落实到位,在很大程度上左右全省淘汰落后生产能力的进展和成效。要做好县级淘汰落后生产能力工作,关键在于县级政府真正重视、真下决心。典型调查显示:富阳的造纸行业、平阳水头的制革行业被列入全国环境保护重点监管区,苍南被列为全国印刷业秩序专项整治重点区域以后,这三个县(市)均成立了"上"由县(市)政府主要领导挂帅、"中"由各相关政府部门组成、"下"由乡镇(街道)参与的领导工作机构,明确任务,齐心协力,深入企业,狠抓落实,强力推进落后生产能力淘汰,迅速展开工作并最终胜利完成专项整治任务。各县(市、区)在推进落后生产能力淘汰中,制订符合当地实际的政策措施,保障工作落实到位。一是严把工业园区准入关。凡是高污染、高能耗的行业和项目,不准进入和不予供地。二是实施产业退出援助。对强制性关停企业和设备,尽可能给予一定的财政补助,在淘汰水泥机立窑和小火电中都实行了此项政策。三是实行项目问责制。四是严控关停企业复生。对关停企业采取注销工商登记、终止供电、收回排污许可证、拆毁主要生产设备和加强执法检查等措施,杜绝重新生产的可能。五是引导企业规范发展。

三、调查反映淘汰落后生产能力中的问题

在调查中,企业和地方反映了淘汰落后生产能力的困难和问题,大多比较客观和实在,需要予以重视并尽可能解决。

(一)工业企业反映的主要问题。此次调查回收了数百份企业调查问卷。作为市场竞争主体的企业,有着自主经营和自我发展的强烈意识,有着发展先进和淘汰落后的自觉愿望。调查问卷反映的问题,较多体现在政府所抓的、带一定强制性的淘汰落后生产能力方面。(1)企业资产损失问题。淘汰落后生产能力对企业来说,既是一种资产损失,也是一种收益损失。如淘汰水泥机立窑,立窑生产系统的数百万元甚至更多的设备,包括新型大布袋除尘设备,只能作废铁处理,损失较大。政府虽作了些补偿,但占损失总量的1/10还不到。企业关停还涉及债权债务,纠纷大,不易处理。

(2)物质要素制约问题。近年淘汰落后生产能力的主体是中小企业,对以下两大要素制约,远比大企业突出,呼声也更高。一是土地问题。企业要以先进技术装备替代落后生产能力,往往需上新的投资项目,拓展发展空间,但是面临土地严重制约。二是资金问题。企业要淘汰落后生产能力,必须购进新的先进设备加以替代,需要花费更多的资金(包括投资资金和营运资金),企业在资金运作上会遇到相当困难。

(3)人力资源不适应问题。企业淘汰落后、采用先进技术设备和管理方式,需要人力资源的保障,需要增加合适的技术和管理人才。尤其是一些先进设备,需要高技能的工业自动化操作人员来使用。但是,现在企业普遍缺少人才,高素质的复合型人才更缺。淘汰落后生产能力过程中随之产生员工安置问题,这在劳动密集型企业更突出。

(4)政府部门服务不到位问题。一些政府部门对企业落后生产能力支持不够,缺少配套政策。企业在转产投资中涉及许多行政审批环节,碰到的问题很多,突出的是审批手续繁琐和审批时间过长。一些企业担心政策多变,自己率先响应政府号召淘汰落后,怕的是最后政府部门对其他不淘汰的企业不了了之。此外,企业还反映:企业转产、产品转型的前期开发研究存在一定风险,新上项目的市场调研很难,新产品开发也很难。企业在停产整治过程中,会失去不少客户,损失不小。

(二)经贸部门反映的主要问题。(1)地方政府重视问题。淘汰落后生产能力涉及到地方和企业的利益,涉及到政府经济指标的考核,涉及到经济补偿、员工安置、债务清算等善后处理问题,工作难度很大。特别是一些欠发达地区,所要淘汰和关停的对象往往是当地主要收入来源和就业渠道,淘汰工作阻力重重。有的地方政府因而畏难却步,对淘汰落后生产能力抓得不力。

(2)淘汰落后的有效机制问题。落后生产能力是相对的、动态的,落后与否是政府说了算,还是市场说了算?淘汰落后生产能力应遵循市场机制,充分运用市场的力量择优汰劣。对淘汰落后生产能力,要从提高其生产成本和改变其外部经营环境入手,迫使其难以生存和退出市场。目前,一些政府在这方面注意不够、力度不够。淘汰落后生产能力的激励和约束机制不健全,要研究采取更有效的政策措施,增强企业淘汰落后生产能力的自觉性。

(3)落后标准和淘汰依据问题。地方政府在实施强制性的淘汰落后生产能力中,不时遇到衡量落后的标准不明确、淘汰的法律依据不完备的问题。国家现已出台不少推动落后生产能力淘汰的产业政策,但是仍有较多行业缺少衡量落后的标准。节能减排可在一定程度作为判断生产能力是否落后的标准,但是目前缺乏权威性和可操作性的具体行业标准。地方政府部门虽然可以下文件明确落后标准和淘汰意见,但部门文件毕竟不是法规,对企业难以形成约束力。

四、进一步抓好淘汰落后生产能力

落后生产能力是相对的和始终存在的,淘汰落后生产能力是需要长期抓好的工作。总体上看,浙江还存在相当部分应该淘汰的落后生产能力,必须加大淘汰力度。今后一段时期,要坚持落实科学发展观,以转变经济发展方式、推进建设先进制造业基地为主线,充分运用市场调节机制,注重发挥企业主体作用,采取经济的、法律的、技术的手段以及必要的行政措施,突出重点,扎实工作,加快淘汰落后生产能力。

进一步重视淘汰落后生产能力。(1)加快淘汰落后生产能力,是建设先进制造业基地的基本要求。建设先进制造业基地,突出"先进"二字,就是要紧跟国际现代制造业发展的大趋势,对社会生产手段进行根本改造和大幅度提高生产率,建立起现代产业体系,形成基于先进生产力的工业发展新优势。要发展先进生产力、壮大先进制造业,势必要淘汰落后生产能力,不加快淘汰落后,就难以为先进制造业拓展发展空间,难以构建起现代产业体系。可以说,先进制造业基地的建设过程,就是落后生产能力的不断淘汰过程。(2)加快淘汰落后生产能力,是推进节能减排的重要手段。近几年,浙江经济发展与资源环境的矛盾日趋尖锐,节能减排形势相当严峻。这种状况与增长方式粗放直接相关,与高耗能、高污染的落后生产能力大量存在直接相关。不加快转变增长方式,不淘汰落后生产能力,资源支撑不住,环境容纳不下,社会承受不起,经济发展难以为继,节能减排的目标任务也难以完成。只有加快淘汰落后生产能力,促进节约发展和清洁发展,才是实现工业经济又好又快发展的正确道路。(3)加快淘汰落后生产能力,是浙江工业经济发展走在前列的必要条件。目前浙江工业经济结构上的突出问题是,高技术含量、高附加值产品生产能力明显不足,低技术水平、低附加值产品生产能力大量过剩。落后的不淘汰,先进的上不去。近几年,在新的发展环境下,浙江结构性矛盾加剧,工业增长势头不如一些沿海发达省份,今年生产、投资、效益等主要增长指标低于全国平均水平。亟须从淘汰落后生产能力方面破题,形成工业经济发展新优势,继续走在前列。应该看到,淘汰落后生产能力最根本的要靠市场机制,但是我们的市场机制还不成熟,企业竞争行为还不规范。事实证明,在目前情况下,单靠市场机制还不能完全解决落后生产能力的不断淘汰问题,需要政府采取适当措施加以推动。

加大淘汰落后生产能力的力度。淘汰落后生产能力,涉及到企业利益和各方关系,政策性较强,工作难度较大,需要做扎实细致的工作。(1)完善淘汰落后生产能力的组织协调机制。淘汰落后生产能力,要在各级政府统一领导下进行,加强省市联动、部门协作。特别是要落实县(市、区)政府的领导责任。各级政府的节能减排工作领导小组,要把组织协调淘汰落后生产能力作为重要工作职能。在淘汰落后生产能力中,经贸部门要做好具体组织和指导、协调工作;发展改革、财政、国土、环保、质检、工商、物价、电力和安全监督等有关部门分工负责,共同抓好这项工作。(2)制订实施淘汰落后生产能力工作方案。各地要对落后生产能力进行较全面的调查摸底,特别是摸清能耗高、污染大的重点行业和重点企业的底数。根据实际情况和国家及省的产业政策、工作要求,制定分地区、分年度的淘汰落后生产能力工作方案,落实配套政策措施,积极有序地组织实施。认真完成国家和省下达的落后生产能力的工作计划。对没有完成淘汰落后生产能力任务的地区,控制上国家和省、市安排的投资项目,对问题较严重的地区实行投资项目"区域限批"。(3)严格控制新上落后生产能力。对新建落后生产能力项目,特别是新建高耗能、高污染项目,进行限制或禁止。从实际出发,严把土地、信贷两个闸门,实行更加严格的环保、能耗、技术、质量、安全等准入标准,提高落后生产能力的市场准入门槛。建立新开工项目审批问责制,严格执行项目开工建设"六项必要条件",即必须符合产业政策和市场准入标准、项目审批核准或备案程序、用地预审、环境影响评价审批、节能评估审查以及信贷、安全和城市规划等规定和要求。

健全淘汰落后生产能力的激励和约束机制。发展先进,淘汰落后,最终要落实到企业。要在发挥市场竞争机制和资源环境倒逼机制作用的基础上,运用好经济、法律、政策等手段,强化企业主体责任,增强落后生产能力的内在动力和压力。(1)完善落后生产能力退出机制。总结淘汰落后生产能力工作的有效经验,进一步研究采取援助政策,激励地方和企业淘汰落后生产能力。落实省财政专项资金,对重点行业的淘汰落后生产能力予以适当补助。对落后生产能力较集中、企业转产难度较大的经济欠发达地区,争取财政转移支付、专项资金补贴等特定政策,给予一定支持。各级政府也要加强对淘汰落后生产能力的资金支持。(2)强化淘汰落后生产能力的价格和环保调节手段。在淘汰落后生产能力中,注重发挥价格杠杆和环保调节作用。落实好电力、煤炭、成品油、天然气和水等资源性产品价格改革措施,加大对落后生产能力的约束力。对国家产业政策明确的限制类、淘汰类落后生产能力,实施惩罚性的资源性产品价格。完善水、电等资源使用差别化、阶梯式价格调节机制;加大差别电价实施力度,提高高耗能、高污染产品差别电价标准。推进环保收费改革,提高排污费征收标准,加大排污费征收力度,让落后生产能力承担应有的污染排放的社会成本,解决"违法成本低、守法成本高"的问题,促使其退出市场。

(周必健 何红波 作者单位:浙江省经济贸易委员会)

文章来源：新华网 | 时间：2008年01月11日

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