汶川灾后恢复重建规划环境影响评价问题与对策

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汶川灾后恢复重建规划环境影响评价问题与对策
来源:人民网-科技频道   作者:王祎   日期:2008-6-12 14:05:51

    编者按：5·12汶川特大地震发生后，受灾地区城市建设、交通、水利电力、旅游和文化设施等遭到严重破坏，灾后重建工作任重道远。     

    6月9日，我国政府及时全面启动了灾后恢复重建规划。中国科协会员、中国环境科学学会高级会员、全军环保绿化培训基地专家王祎先生（专栏），针对灾后恢复重建工作中的规划环评部分提出了一些想法和意见，发表在此，供政府决策、国土资源、规划、环境、城乡建设等部门管理人员、专家学者及对口支援规划环评的工程师参考。

    我国规划环评仍处起步阶段灾后重建是发展契机

    2008年5月12日，青藏高原东缘龙门山断裂带，发生汶川特大地震。重灾区面积达100000平方千米，涉及川、甘、陕88个县市区。6月9日，新华社授权发布国务院令第526号《汶川地震灾后恢复重建条例》（以下简称《重建条例》）。《重建条例》第二十五条第二款规定“地震灾后恢复重建规划应当包括地震灾后恢复重建总体规划和城镇体系规划、农村建设规划、城乡住房建设规划、基础设施建设规划、公共服务设施建设规划、生产力布局和产业调整规划、市场服务体系规划、防灾减灾和生态修复规划、土地利用规划等专项规划。”国务院要求“要在国家汶川地震专家委员会进行现场调查研究、科学论证、地质地理条件评估和建设项目科学选址的基础上，抓紧制定灾后恢复重建规划的总体方案”（新华网）。目前《国家汶川地震灾后恢复重建规划工作方案》已出台，《国家汶川地震灾后恢复重建规划方案》（以下简称《规划方案》）环境影响评价及系列专项规划环境影响评价（以下简称“规划环评”）的历史使命，光荣而艰巨地落在我国环评单位技术与管理工作者的肩上！规划环评如何服务并保障《规划方案》的依法通过？回顾《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环评法》）2003年9月1日实施5年的实践情况，我们清醒认识：有力保障国民经济又好又快发展的规划环境影响评价制度，虽然取得了一定的进展，但整体上仍然处于中国特色规划环境影响评价的起步阶段，还存在许许多多的制约因素。《环评法》仅规定了实施规划环境影响评价，具体指导规划环评实务的《规划环境影响评价条例》（以下简称《环评条例》）、强制性评价标准、规范至今没有出台；强制性的规划环评缺失系列配套完善的环境标准、技术规范、规程的有力支撑；规划环评推荐性行业技术标准HJ/T130-2003《规划环境影响评价技术导则》（试行）及HJ/T131-2003《开发区区域环境影响评价技术导则》可操作性有限；规划环评从业工程师技术力量薄弱；环评单位规划环评可资参考的案例在整个环境影响评价案例中微乎其微；我国规划环评能力建设明显滞后。      

    应对环境突发灾难，我国政府快速启动了高起点、高标准的各项灾后恢复重建准备工作。史无前例，迅速把灾后恢复重建工作纳入法制轨道，专门制定了《重建条例》，明确“以人为本、科学规划、统筹兼顾、分步实施”的方针。灾后恢复重建将围绕地震灾害调查评估与地质环境评价--《规划方案》及专项规划--规划环评--分步实施（建设）的轴线依次展开。灾后恢复重建规划环评，要求我们必须以创新思维保证科学规划与建设的顺利实施。近年来，原环保总局先后批准内蒙古、宁波、广州、江苏、湖北、芜湖等省区市开展规划环评试点，重灾区所在地四川省人民政府2007年2月，颁发川府发[2007]16号《关于大力推进战略环境影响评价的意见》，指导、支持规划环评。但限于规划环评可操作的环境标准、技术规范等相对滞后，试点省市多数依据国家环保部门的“指导性意见”，局部开展一些探索性的工作，积累一定的规划环评经验，与《环评法》明确的法律意义上的依法规划环评还有差距。汶川灾后恢复重建规划时间紧、任务重，环评单位短时间内参与规划环评，是技术队伍能力建设难得的机遇，但存在一些突出的问题。作者以绵薄之力，针对灾后恢复重建规划环评提出以下意见，仅供政府决策、国土资源、规划、环境、城乡建设等部门管理人员、专家学者及对口支援规划环评的工程师参考。      

    围绕恢复重建规划尽快设定可持续发展环境目标      

    环境容量的评估质量决定资源环境承载能力，汶川灾后资源环境承载能力决定恢复重建战略规划目标的实现。环保部门提前介入，是高质量灾后恢复重建规划科学编制的前提。我们十分清楚：区域战略规划，任何一个部门对关键环境目标的作用都是非常有限的。汶川灾后恢复重建规划，在缺失《汶川地震灾后地质环境评价办法（试行）》的条件下，地质环境调查与评估、灾后环境安全评估、环境容量评估等尚无结论，灾后环境地质地理、水、大气、噪声环境质量状况和社会环境、生态环境状况等与震前变化巨大，对口支援环评单位提前介入收集、整理，准确掌握环评基础数据之前，环保部门“孤立无援”设立合适的灾后重建环境目标非常困难。但环境科技、环境目标支撑灾后恢复重建，环保部门绝无退路！环境保护部依据《国家汶川地震灾后重建规划工作方案》、《规划方案》，参照汶川及受灾地区震前当地政府环保部门设定的环境目标，尽快设定“以人为本”可持续发展的灾后重建环境目标，是推进规划环评的首要任务，是环保部门参与灾后重建的重中之重。      

    建立灾后恢复重建规划与规划环评的对接联动机制

    建立和完善对口支援机制，实行一省帮一重灾县，几省帮一重灾市（州），举全国之力，加快恢复重建。是我国政府果断的英明决策！环保部门要以规划环评作为参与灾后恢复重建的突破口，就必须尽快建立灾后恢复重建规划与规划环评的对接机制。国家统一安排，２１个省区市分别对口支援灾区重建，灾后恢复重建工作十分繁重，对口支援任务十分艰巨。各支援省区市根据国务院的要求，已快速启动对口支援工作，灾后恢复重建的新形势、新任务，迫切要求环保部门科学安排，均衡配置、合理使用有限的环评资源，全力以赴对口支援灾后恢复重建规划环评。全国规划环评甲级资质单位，特别是灾区省所在地规划环评单位要在环保部门的统一协调下，提前介入，积极主动参与对口支援灾后恢复重建规划的环境影响评价。具体灾区省环保部门要在环境保护部的统一组织下，积极协调、分工辖区内和对口支援环评单位的工作任务，重点针对由各省区市发改委等部门牵头，有关部门、单位对口支援建设的灾区城镇基础设施体系建设、新农村建设、公共服务设施建设、生产力布局和产业调整等各种规划及建设项目保证主动对接进行环境影响评价，不拖灾区恢复重建的后腿。     

    启动灾后恢复重建规划环评程序从简机制      

    灾后恢复重建规划是夺取抗震救灾全面胜利的关键，地质环境评价是科学规划的基础，规划环评是科学规划的保证。对口支援规划环评既是帮助灾区恢复重建的强力举措，也是锤炼环保从业人员应对突发灾难紧急实施灾后恢复重建环评的契机。对口支援规划环评启动程序从简的环评机制，要着眼当前有关部门和单位对口支援必须依法实施环评先行的各项规划和建设工作任务的顺利展开，更要着眼灾区的民生和长远发展。所以，规划环评要全面贯彻落实科学发展观，从灾区经济社会发展的全局出发，坚持“又好又快发展”的原则对规划及建设项目实施科学的环境影响评价。环评单位在技术标准和要求不降低的条件下，针对灾后恢复重建规划启动程序从简的环评机制，既有利于受灾地区早日获得新生，恢复生机，更要有利于建立、恢复受灾地区科学发展的基础和增强今后自我发展的能力。对口支援规划环评，环保部门一定要树立大局观念，争取国土资源等部门的支持，与规划部门加强沟通，密切协作，以高度的政治责任感和求真务实的作风，履行好环保人的政治责任、历史责任、法律责任。服从《重建条例》，服务《规划方案》，科学、审慎应对地震灾后恢复重建规划环评特殊案例，不能因环评程序从简而遗漏规划环评的死角，必须坚持依法环评！全面落实好对口支援规划环评的任务，与全国２１个省区市分别对口支援灾区的规划建设形成良好的环境影响评价对接机制，有力保障各级各类对口援建工作。      

    对策与建议      

    部委合作补充完善恢复重建规划相关的环境标准、技术规范与办法出台《汶川地震灾后地质环境评价办法（试行）》     

    汶川地震前，国土资源部曾对受灾区域中的41个县地质灾害的隐患点进行普查，查出地质灾害隐患点4929处，其中，特大型地质灾害隐患点158处、大型地质灾害隐患点1271处、中型地质灾害隐患点1817处，这些地质灾害的隐患点威胁着94万多人的安全（新华网，2008）。恢复重建规划之前，须对重灾区这些地质灾害隐患点的地质环境重新进行战略评估！国土资源部、环境保护部等部门要通力合作尽快出台《汶川地震灾后地质环境评价办法（试行）》，尽快组织相关人员深入灾区一线调研，搜集地质环境、环境资料，搞好地质环境评估、灾后环境安全评估，为恢复重建规划和后续规划环评中确定适宜的环境目标提供重要参数。      

    出台《汶川地震灾后恢复重建规划环境影响评价办法（暂行）》      

    汶川地震灾后恢复重建规划由国务院30多个部门和四川省政府参与制定，因此，《规划方案》及系列专项规划环境影响评价，须由环境保护部明确提出环评的技术路线，确定规划环评的重点和评价内容。环境保护部要根据明确设定的汶川灾后恢复重建环境目标并参照HJ/T130-2003《规划环境影响评价技术导则》（试行）、国家行业标准SL45-92《江河流域规划环境影响评价规范》等出台《汶川地震灾后恢复重建规划环境影响评价办法（暂行）》，以利于对口支援规划环评单位的环评实务操作。      

    出台《汶川地震灾后恢复重建规划环境影响评价技术指南（暂行）》      

    环境保护部参照原国家环保总局规划环评推荐性行业技术标准HJ/T130-2003《规划环境影响评价技术导则》（试行），根据汶川灾后恢复重建环境目标尽快出台《汶川地震灾后恢复重建规划环境影响评价技术指南（暂行）》。统一指导参与对口支援规划环评单位从汶川灾后资源环境承载能力战略环评城镇体系规划、农村建设规划、城乡住房建设规划、基础设施建设规划、公共服务设施建设规划、生产力布局和产业调整规划、市场服务体系规划、防灾减灾和生态修复规划、土地利用规划等重点专项规划。

    围绕灾后恢复重建规划重点确定实施规划环评的主要范围      

    根据《环评法》、国发[2005]39号《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》“必须依照国家规定对各类开发建设规划进行环境影响评价”的规定，汶川地震灾后恢复重建规划须进行环境影响评价。鉴于汶川地震灾后恢复重建规划涉及国务院多部门负责组织编制，其规划的种类很多，参照环发[2004]98号《编制环境影响报告书的规划的具体范围（试行）》和《编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围（试行）》，环保部门要进一步明确汶川地震灾后恢复重建需要进行环境影响评价的具体规划目录。因此，对口支援规划环评之前，由环境保护部明确重点实施规划环评的主要范围尤为重要。加之环境保护部明确的环境目标、清晰的技术路线，环评单位容易正确把握汶川地震灾后恢复重建规划环评的重点和评价内容，有利于环评单位下阶段专项规划和后续建设项目的环境影响评价。      

    举办汶川灾后恢复重建规划环评培训班      

    通过培训，将《重建条例》、《环评条例》（征求意见稿）的主要精神，结合环境保护部根据《规划方案》设定的汶川灾后恢复重建环境目标、规划环评技术路线、重点实施评价的主要范围、技术标准等内容贯彻参与对口支援规划环评单位的技术骨干。保证汶川地震灾后恢复重建规划环评成为我国区域战略环评的经典案例。以此契机，推动《环评条例》的出台，进一步完善中国特色的城乡规划环评制度，促进我国规划环境影响评价的科学发展，为“加快建设资源节约型、环境友好型社会”服务。      

    地震灾后恢复重建规划环评引入生物多样性评价      

    汶川地震灾后恢复重建规划环评，环保部门要正视“现阶段规划和建设项目环境影响评价引入生物多样性评价遭遇法制建设障碍、技术规范障碍、环境影响评价工程师从业能力障碍”、“中国目前缺失生物多样性评价的机制和政策，生物多样性评价法律法规、技术框架、行业规范和国家标准体系滞后”（王祎，2006）的现实。汶川大地震受灾地区，国家级自然保护区众多，都江堰、九寨沟等世界自然和文化遗产所在地生物多样性丰富。大地震之后，是否造成物种种群的剧烈波动？生物群落的完整性、多样性是否逆转?灾后恢复重建时间紧、任务重，如何统筹兼顾地区生物多样性保护？汶川地震灾后恢复重建规划环评引入生物多样性评价意义重大、正当其时。

    明确区域生物多样性保护的生态环境目标汶川地震灾后重建重点确保民生兼顾生态功能恢复，重建规划生物多样性保护的生态环境目标围绕生态系统向良性循环发展的方向，多部门、多学科联合制定，分步实施。      

    综合运用生物多样性评价技术与方法我国生物多样性评价单项的顶层设计技术、评价方法与对策众多。源于生物多样性评价尚未立法，农业、林业、国土资源、水利、环保、城乡建设、教育、中国科学院等有关部门生物多样性评价研究成果没有建立有限的监测数据资源共享机制，缺失行业技术规范，生物多样性评价指标难统一。汶川泛震区生物多样性评价关系地区未来产业发展和资源开发，关系地区战略性种质资源和生物安全。所以，泛震区恢复重建生物多样性评价要以人的生存和发展需求为目的，综合设计操作性强的技术方案。环评单位可参照郭辉军等“复杂农业生态系统景观农业生物多样性评价方法(ABA)”、大尺度生物多样性评价（赵海军等，2003）、中国生物多样性评价制度与技术创新（王祎，2006）、生物多样性综合评价方法研究（万本太等，2007）等创新设计。作者认为物种丰富度、生态系统类型多样性、植被垂直层谱的完整性、物种特有性等评价指标值得借鉴。     

    生物多样性评价纳入规划环境影响评价注意事项汶川地震灾后恢复重建规划生物多样性评价，国家保证生物多样性评价同规划环境影响评价一并得到有效实施。要围绕三个关键目标，即生物多样性的保护，生物多样性的可持续利用，公平合理分享利用遗传资源，一是补充制定《汶川地震灾后恢复重建规划生物多样性评价技术导则》；二是生物多样性评价的内容要具体，评价的方式、方法要明确，操作性强；三是国家遴选参与汶川灾后恢复重建规划生物多样性评价的专家对项目所在地的地貌、生态系统和物种要熟悉；四是环评队伍要注意吸收具有生态学背景的评价人员，特别注意吸收植物学、动物学、微生物学等宏观生物学方面，专业技能扎实、复合型的生物多样性评价专家加盟。      

    国家确保对《规划方案》独立开展环境影响评价     

    国务院颁布我国首个灾后恢复《重建条例》并授权多部门集体编制区域《规划方案》，是依法保障地震灾后恢复重建各项工作顺利落实的制度创新，环保部门要研究独立开展环境影响评价并密切关注对灾后恢复重建规划战略环评可能的影响。现行管理体制易造成环评单位有意无意将灾后恢复重建规划环评形同虚设或者自然置于从属地位。环保部门要积极探索如何防范国家重大战略规划环境影响评价置于从属地位或形同虚设的风险，确保重点规划、环境敏感区域规划独立开展环境影响评价，并提出合理可行的生态环境保护建议，保证灾后恢复重建规划编制的科学性、实施的可持续性。      

    参考文献      

    [1]国新办。汶川地震灾害和抗震救灾情况发布会http://www.china.com.cn/zhibo/2008-05/23/content_15405257.htm      

    [2]祝兴祥。《战略环境影响评价案例讲评》（第一辑）[M]。北京：中国环境科学出版社，2006。      

    [3]李斌。国务院抗震救灾指挥部第13次会议<http://news.xinhuanet.com/newsce ... content_8240007.htm>      

    [4]万本太，徐海根，丁晖，刘志磊，王捷。生物多样性综合评价方法研究[J]，生物多样性。2007，vol15，№01。97-106      

    [5]王祎。中国生物多样性评价制度与技术创新[A]。中国环境科学学会。中国环境科学学会学术年会优秀论文集[C]。北京：中国环境科学出版社，2006.3188-3192      

    (论文提交2008年第十届中国科协年会)