择时而立 立足实际 与时俱进——改革开放以来我国环境立法的基本经验

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择时而立 立足实际 与时俱进——改革开放以来我国环境立法的基本经验

2009-01-04

编者按: 　　1979年9月，第五届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议原则通过《环境保护法(试行)》。30年来，我国环境立法取得了重大进展，认真总结30年来我国环境立法的基本经验，找出存在的问题，对于促进今后的环境立法沿着正确的方向前进具有十分重要的意义。在环境立法走过30年之际，本版特刊发国家环境咨询委员会委员孙佑海对改革开放以来我国环境立法基本经验进行总结归纳的文章，以飨读者。 　　我国新时期环境立法工作在30年的历史进程中积累了丰富的经验，可以归结为以下几个方面: 　　正确处理环境保护与经济建设之间的关系 　　在我国环境保护的历史进程中，一直有两种截然不同的观点，一种是经济建设优先，一种是环境保护优先，如何正确处理两者之间的关系是贯穿整个环境立法工作的一条主线。 　　笔者认为，在环境保护与经济建设的关系问题上可以分为两个阶段：第一个阶段以1989年的《环境保护法》为标志，第四条规定“环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”，其实质是经济建设优先于环境保护；第二个阶段以2006年第六次全国环境保护大会召开为标志，国务院出台了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，提出“经济社会发展必须与环境保护相协调”，党的十七大把生态文明作为全面建设小康社会的奋斗目标首次写入党的政治报告，标志着我国环境保护与经济建设之间关系的转变基本完成。这些新的政策为环境立法指明了方向。 　　处理好经济发展与环境保护的关系，关键在于处理好环境立法的必要性与实施的可行性的关系。在环境立法实践中，对有必要、也有实施可行性的，要大力支持；对于那些虽然具有立法的必要性，但一时不具备建立法律制度条件的，就不要硬写进法律，做不到的强行写进去，反而不利于维护法律的权威性。但现在的主要问题是，某些具备了立法条件的重要环保措施却不能写进法律之中，从而阻碍了环保事业的发展。对于这些问题，要在落实科学发展观的原则下予以解决。 　　从国情出发，合理借鉴国外经验 　　各国国情的差异性决定了各国环境保护道路的多样性，因此，各国进行环境保护必须从本国国情出发，中国的环境立法概莫能外。那么，如何从中国国情出发呢？最根本的就是认真研究我国群众的实际需求，了解各地在满足群众需求方面采取了哪些措施，其中哪些是卓有成效的，哪些在全国具有共性，需要上升为全国性的制度和措施。 　　在立足中国国情的同时，我们也注意吸收和借鉴外国环境立法的成功经验。例如，我国1979年制定《环境保护法（试行）》时，其中对建设项目进行环境影响评价的规定就是在一定程度上借鉴了美国等西方发达国家的环境影响评价立法的经验。 　　当然，我们在借鉴国外立法经验的过程中，绝不能犯照搬照抄的错误。有些制度在外国行得通，但目前在中国就很难实行。比如排污权交易制度，在一些国家已经实施多年，有些学者主张移植到中国来。但是，由于我国很多地方连达标排放的起码要求都做不到，加之污染物排放的底数不清，因此我国现阶段就不具备全面实施排污权交易制度的条件。 　　注重在相关法律中规定有利于环境保护的内容 　　为了促进和保障环境保护事业的发展，仅仅做好环境一个方面的立法是不够的，还要争取在制定相关法律时增加有利于环境保护方面的内容。在这个问题上，我们在多年的工作中是有经验教训的。 　　从教训上看，例如，现行《土地管理法》和《基本农田保护条例》对保护基本农田做了重要规定，但是由于一些法律大力鼓励乡镇企业和重化工业的发展，其中又缺少保护环境的实质内容，结果导致了法律逆向调节的恶果。在1998年新《土地管理法》生效后的几年里，经济发展的指标上去了，但耕地保护的目标不仅没有实现，反而出现了一些地方乱占耕地、乱占基本农田、乱建开发区的新高峰。法律逆向调节比起个别环境法律的缺陷，其对环境的不利影响范围更广泛、时间更持久、影响更为恶劣。 　　我们也有成功的经验。例如，1997年全国人大在修改《刑法》时对环境资源犯罪行为增加了强有力的刑事制裁条款，对提高全社会的环境意识、打击环境犯罪行为发挥了重要作用。 　　因此，为了有效地保护和改善生态环境，我们不能仅仅注意制定几部环境资源法律，还要注意争取在其他法律中规定有利于环境保护的内容，更好地将环境保护立法与制定其他相关法律密切结合起来。 　　在遵循经济规律的同时遵循生态规律 　　在市场经济条件下的环境立法应当遵循客观经济规律，但是环境保护工作与经济工作不同，完全按照经济规律又是不行的，还要注意遵循生态规律。 　　例如，2002年的《防沙治沙法》并不要求对所有沙化土地都进行治理，而只是要求治理那些因不合理的人为活动造成了沙化、并且现阶段的技术和经济措施可以保证有效治理的那些沙化土地，这就是在环境立法中遵循生态规律原则的具体表现。 　　在发挥市场机制的同时强化政府职能 　　在对待环境保护的问题上，政府应当发挥什么样的作用，多年来一直是人们争论的焦点问题之一。 　　在中央做出建设社会主义市场体制的决定之前，人们一般认为，政府应当运用行政手段推动企业环境保护。在中央做出关于加快建设社会主义市场经济体制的决定之后，有相当一批同志认为，在社会主义市场经济的条件下就应当主要由市场机制引导企业进行环境保护，政府应当从环保投资的领域中撤出来。这种思想又导致了有些地方在环保问题上出现“政府失灵”的现象，对立法工作也产生了负面影响。 　　认真总结中央建立社会主义市场机制的决定以来20多年环境立法的历史经验，我们深深地体会到，在市场经济条件下开展环境保护工作，需要用市场机制引导企业走环境保护的道路。比如，2005年制定的《可再生能源法》明确要求政府制定有利于可再生能源发展的规划目标、优先上网、全额收购、分类电价、全社会均摊电价等一系列制度措施，这就大大推进了可再生能源的开发和利用。 　　同时，要强化政府责任。例如2008年2月新修订的《水污染防治法》强化了政府对水污染防治实行严格的总量控制制度和排污许可证制度，明确要求地方人民政府对本地的水环境质量负责。 　　我国立法上的这些规定，是历史经验的科学总结，必将对今后的环境立法工作产生重大而深远的影响。 　　以法律固定有效的经济手段与行政手段 　　在解决了“政府失灵”的问题后，还有一个政府如何进行管理的问题。法律手段具有国家强制性的特点，要将对环境保护有利的行政手段、经济手段以法律的形式固定下来，使之具有规范性、稳定性和强制性。 　　2005年制定的《可再生能源法》对促进可再生能源发展规定了一系列激励措施。2008年全国人大常委会通过的《循环经济促进法》也专门规定了“激励措施”一章，将有利于循环经济发展的经济措施法律化。这些宝贵的历史经验对以后的相关立法具有重要的启示意义。 　　要发挥各方面的立法积极性，又要防止部门利益和地方保护主义 　　一方面，环境立法要发挥各个方面的积极性。近年来，我国环境立法之所以取得了重大进展，除了发挥国务院有关部门的作用之外，充分发挥人大专门委员会的作用是一条成功的经验。例如，1993年全国人大环资委成立以来，先后起草了《大气污染防治法》、《水污染防治法》等近10部法律草案，为加快我国环境立法步伐发挥了突出的作用。 　　另一方面，还要努力防止立法中的部门利益和地方保护主义。防止有些政府部门借法律来巩固部门利益，获取执法权，获得相应的机构设置权和财权。也防止有些地方为了保护本地经济利益，不适当地运用地方立法等手段，支持经济的过热发展。 　　通过监督检查和立法后评估推动法律完善 　　要通过环境法律实施情况的监督检查及时发现法律执行中存在的问题，并根据实施中人们的要求找出解决问题的立法方案。 　　例如，《固体废物污染环境防治法》的修改就是2003年“非典”疫情后，全国人大常委会执法检查组在执法检查中发现了医疗垃圾、医疗污水将会成为重要传染源的问题，因此将医疗垃圾的处理作为《固体废物污染环境防治法》修改的一项重要内容。 　　要善于通过法律实施的立法效果评估发现问题、完善立法。立法效果评估，指的是有关机构根据一定的标准，对已经颁布实施的法律、法规的实施效果、总体质量和基本价值进行评价，并将评价的结论作为法律、法规进一步修改完善的重要依据。这种评价主要关注的是法律、法规本身的内容和形式，是对法律、法规的基本价值所做的理性判断，因此，是对立法工作和立法质量的检验。 　　注重提高立法质量 　　为了建立环境法律体系，我们需要一定的立法数量，但是我们更需要高质量的环境立法，才能为实现立法目的创造必要的条件。 　　高质量的环境立法要求有一定的管理和处罚力度，而不是一堆含糊不清的口号；要求法律中创设的各项制度设计合理，管理者和管理相对人的权利和义务要相一致；要求法律的文字清晰，结构设计科学，各项制度要便于执行和操作；要求法律之间的关系明确，而不是互相矛盾甚至冲突。 　　如何提高环境立法质量，笔者认为，在实际工作中要把握好以下几点：一是有利于环境保护的机遇到来时，立法机关和政府部门要毫不犹豫地紧紧抓住。例如在每年的“两会”召开之后，往往就是对环境保护认识比较统一之时，就要加快环境立法的步伐。如《水污染防治法》的再次修改，也是抓住松花江发生污染事故的机遇，由有关机构推动出台的。 　　二是要有必要的经费和技术、人才做支持。例如《循环经济促进法》之所以能够按时完成起草任务，原因之一就是利用世界银行的赠款组织有关专家提供了理论支持。 　　三是发挥公众参与在环境立法中的作用，保证环境立法的民主性和科学性。如我国立法机构在起草《自然保护区法》的草案时十分注重公众参与，特别强调自然保护区管理机构要与保护区内的原住民建立伙伴关系，而不是简单地把保护区内的原住民赶出自然保护区，这是历史性的进步。 　　保持法律稳定性的同时注重与时俱进 　　如何处理好环境立法中改革的变动性与法律的相对稳定性之间的关系，是立法机关和有关部门十分关注的又一个问题。 　　维护环境法律的稳定性是由法律的性质、地位和作用决定的，与一般的环境方面的规范性文件相比，环境法律具有规范性、引导性、稳定性、强制性等特点。环境法律的稳定性，关键在于立法的科学性和正确性，在于得到广大人民的拥护。我国立法机关在立法过程中，坚持科学立法、民主立法，总是将立法方案不断地征求社会各界的意见，进行反复研究和论证。 　　同时，环境法律的稳定性和与时俱进是在社会实践中统一起来的，在保持稳定中与时俱进，在与时俱进中保持稳定。我国经济建设与环境保护的实践有了进步，有了发展，就要求环境法律做出相应的变革，就要及时修改与经济社会发展不相适应的法律规定。 　　修改环境法律应遵循什么原则，采取什么方式？根据我国立法的工作经验，笔者大体总结了以下几条原则：一是改革要遵守法律，法律要为改革服务；二是只去修改那些妨碍环保事业发展的条款；三是通过环境法律的修改，进一步增强法律的权威性。 　　实际上，改革开放以来我国环境立法最主要的经验是我们开辟了有中国特色的环境立法道路，在立足社会主义初级阶段的基本国情，坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设生态文明，建设资源节约型、环境友好型社会，实现速度和结构质量相统一、经济发展与人口资源环境相协调，使人民在良好的生态环境中生产生活，实现经济社会永续发展思想的指导下，通过加强环境立法推进环境保护事业的发展，又不断通过环境保护推进我国的社会进步。 　　环境立法中的问题要通过深化立法工作改革加以解决 　　在总结我国环境立法的历史经验的时候，不能忘记我国环境立法还存在很多问题，主要表现为：一是有的环境立法质量还有待提高。现有环境法律很多缺乏力度，原则性的要求多，明确而有力的规定少，缺乏可操作性。立法时由于部门之间扯皮等原因，对相当一部分条款不得不做了模糊处理，这就导致某些环境法律规定既无大错亦无大用，被人戏称为“豆腐法”。 　　更为重要的是，我国现行环境法律在相当程度上存在着体制、机制与法制相脱节的问题，一些环境法律在实质内容上既不解决执法的体制和机构设置，也不解决执行法律所需要的经费，又不直接涉及有利于环境保护的经济政策，就使法律实效大打折扣。 　　二是存在立法空白，有的重要环境领域无法可依，环境立法的步伐有待加快。在土壤污染、化学物质污染、生态保护、遗传资源、生物安全、臭氧层保护、核安全、环境损害赔偿和环境监测等方面，还没有制定出法律或行政法规；在环境技术规范和标准体系上，也还存在着一定的规范空白。 　　三是环境法律的修改工作较为迟缓。最典型的就是1989年制定的《环境保护法》早已不能适应现实需要，但至今仍然没有决定修改。因此，亟需在科学发展观的指导下，对现行环境资源法律进行后评估，发现法律存在与当前形势不相适应的问题，抓紧研究修改，以增强环境法律的实效性。 　　四是配套环境法规的制定跟不上法律实施的需要。在已经公布的28部环境资源法律中，授权性规范共计140多条，而目前已经制定出来的配套行政法规和规章加起来尚不足百部，平均完成率不足70％。另外一个突出问题是，很多配套的法规和规章是在法律实施很长时间以后才姗姗出台，而不是与法律同步实施，这显然也不利于法律很好地发挥作用。 　　五是调查研究不够深入，人民群众参与不足。 　　当然，以上所指问题都是环境立法工作前进中的问题，这些问题只能通过深化立法工作改革加以解决。随着科学发展观的贯彻落实和政治体制改革的不断深入，我国立法机关将不断解决这些问题，坚定不移地走中国特色的环境立法道路。（作者：孙佑海） 　　来源：中国环境报

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