不宜将二氧化碳纳入《大气法》调整范畴

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不宜将二氧化碳纳入《大气法》调整范畴

来源：中国环境报第3版 作者：常纪文 日期：2009-02-17

                                

                          

　　全球暖化即温室效应已成事实。大多数国家认为，温室效应是由二氧化碳等温室气体的无节制排放引起的，并为此签订了设立温室气体削减目标的《气候变化框架公约》及《京都议定书》。
　　目前，我国正在修订《大气污染防治法》，一些认为二氧化碳是大气污染物的国家，以各种手段对中国进行游说甚至施加压力，要求中国在修订《大气污染防治法》时把二氧化碳的排放控制纳入法治轨道。
　　国际社会对二氧化碳的法律地位存在严重分歧
　　近年来，一些具有国际减排义务的发达国家纷纷把温室气体的工业排放纳入立法管制的轨道，如丹麦、芬兰、荷兰、瑞典、英国和德国从1990年起开始征收碳税。至今，基本所有的欧盟国家都已经征收了这一税赋。
　　按照《气候变化框架公约》及《京都议定书》的约定，发展中国家目前并无二氧化碳等温室气体减排的国际义务，因此，大多数发展中国家的环境立法既没有把二氧化碳等温室气体作为污染物质对待，也没有对二氧化碳的排放征收环境税费。这说明欧、美、日等发达国家和地区与发展中国家之间对二氧化碳是否属于污染物质的看法还存在严重的分歧。
　　修订《大气污染防治法》不宜把二氧化碳作为污染物质对待
　　温室气体的排放控制是国际大势所趋，中国不可能游离于这个趋势之外。但是中国《大气污染防治法》解决的是大气污染防治问题。那么，二氧化碳属于污染物质吗？
　　现行的《大气污染防治法》并无相关的界定，正在修订的《大气污染防治法》正在考虑借鉴《水污染防治法》(2008年修订)关于“水污染”的定义方法。
　　《水污染防治法》第九十一条中规定:“水污染，是指水体因某种物质的介入，而导致其化学、物理、生物或者放射性等方面特性的改变，从而影响水的有效利用，危害人体健康或者破坏生态环境、造成水质恶化的现象。”“水污染物，是指直接或者间接向水体排放的，能导致水体污染的物质。”
　　我们把这两个概念类推到大气污染方面，就可以把“大气污染”定义为“是指大气环境因某种物质的介入，而导致其化学、物理、生物或者放射性等方面特性的改变，从而影响大气的有效利用，危害人体健康或者破坏生态环境，造成大气环境恶化的现象”，进而把“大气污染物”定义为“是指直接或者间接向大气排放的，能导致大气污染的物质”。
　　也就是说，大气污染的前提条件包括:某种大气不包括或者包含相当稀少的物质介入大气；大气的化学、物理、生物或者放射性等方面特性发生改变；大气环境恶化。
　　众所周知，大气的一个重要成分就是二氧化碳。也就是说，向大气排放二氧化碳不是介入某种大气不包括或者包含相当稀少的物质。所以，按照现有立法关于污染的定义框架，二氧化碳不属于污染物质，专门规范大气污染防治的《大气污染防治法》不应当把二氧化碳的排放控制纳入其立法修订任务。
　　中国宜把二氧化碳作为环境影响物质对待并由环境经济政策规范
　　二氧化碳虽然不属于污染物质，但它是造成温室效应的主要物质，因此它是大气环境影响物质。我国深受气候变化的危害，因此国务院和各级地方人民政府已经采取了很多政策措施，仅以2007年为例，国务院就颁布了《应对气候变化国家方案》、《关于印发节能减排综合性工作方案的通知》，批转了《节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知》，并成立了国务院节能减排工作领导小组。向国际社会宣示了中国减排温室气体的态度，展示了自己负责的行动。
　　如果我国此次修订《大气污染防治法》确实需要把温室气体排放控制纳入进去，可以考虑把《大气污染防治法》更名为《大气环境保护法》，在其中专设“大气污染防治的主要措施”和“大气环境影响的主要应对措施”两章。在“大气环境影响的主要应对措施”一章设立“温室气体的排放控制”和“臭氧层的法律保护”两节。
　　如果这个建议不可行，在修订《大气污染防治法》时，可以基于温室气体的排放控制与二氧化硫、烟尘、粉尘排放控制的密切相关性，把节约能源、节约资源和污染物减排作为链接点，专门规定客观上有利于温室气体排放控制的节能减排条款。
　　无论采取哪种修订措施，只能对温室气体的排放控制设立经济激励措施，而不宜对温室气体的大量排放设立行政处罚措施。
　　(作者为中国社会科学院法学研究所社会法研究室主任、研究员)