陕西环境监理步入规范化轨道

大小王

核心提示 　　环境保护部于2011年10月17日在西安组织召开了全国建设项目环境监理工作交流会，2012年1月10日，陕西省被列为环境监理试点省。在日前召开的全省建设项目环境监理工作现场会上，陕西省环保厅厅长何发理对环境监理工作提出了7点要求，拉开了建设项目环境监理新一轮发展序幕。 　　张建国 　　环境监理是一种与国际惯例接轨的、新型的先进环境管理方式，在建设项目管理中作用日益增强。陕西省从2004年在国华电力集团神木煤电一体化项目开展环境监理试点至今，通过8年的艰苦探索和实践，走出了一条具有区域特色的环境监理之路，并步入规范化运行轨道。 　　目前，陕西拥有环境监理单位19家，具备环境监理上岗人员884人，其中185人获得了技术管理资格证书，累计开展环境监理项目358个，环境监理合同总额突破2亿元，涉及项目总投资4000多亿元。 　　环境监理报告纳入项目环保验收的主要依据 　　陕西省作为西部大开发的桥头堡，推出了建设陕北能源重化工基地、打造关中经济带等一系列振兴陕西经济的重大举措，上项目，上规模，见实效成为全省各级政府的首要议题，发展与保护的矛盾第一次以空前的压力向陕西环保人提出了挑战。 　　铜川市曾一度由于煤电、水泥等重工业项目的影响，被称为“卫星上看不见的城市”；晋陕蒙边界区因资源无序开发导致的环境污染，被新闻媒体形容为“黑三角”；陕北石油开采遍地开花，环境污染与生态破坏等环境事件频发；围绕渭河、汉丹江流域的环境问题受到广泛关注。为破解这一事关陕西经济建设与环境可持续发展成败的难题，陕西省环保局进行了广泛深入的调查研究，集中形成了对建设项目环境保护监管上的全新共识并确立了“调整思路，创新管理”的基本方向，把突破口放在了建设项目环境保护管理方式上，环境监理纳入了解决建设项目环境监管问题的决策视野。 　　陕西省环境保护局于2004年做出了引入建设项目环境监理管理模式的决定，着手以环境污染严重、生态破坏剧烈、项目实施地生态环境十分敏感等因素遴选确定试点项目，确定以授权委托方式将环境监理引入项目建设之中，促使建设项目按照绿色生产体系要求建设，并于2008年联合建设厅下发了《关于开展建设项目环境监理工作的通知》，为环境监理打开了正式的绿色通道。 　　在陕西省环境保护厅印发的《关于加强建设项目试生产核查管理工作的通知》中，把建设项目的立项、审批、环境监理、试生产核查、环保竣工验收各个环节有机衔接起来，而且明确把是否开展环境监理，作为批准项目试运行的基本条件，环境监理报告纳入项目环保验收的主要依据，实现了建设项目环境管理由事后管理向全过程管理的转变，由单一环保行政监管向行政监管与建设单位内部监管相结合的转变，达到了建设项目环境全程控制的目的。 　　把市场化确定为环境监理发展的基本方向 　　陕西省在开展建设项目环境监理试点工作之初，就把市场化确定为环境监理发展的基本方向，采用市场机制推动环境监理的资源整合与配置，运用市场化的手段促进环境监理供需关系的良性互动和监理行业的理性发展，优化公平开放的竞争环境，以可靠的软硬实力来推动监理行业的持续进步。 　　陕西省不断树立强化市场经济的意识，坚决清除环境监理市场化道路上的各种障碍，做到自觉接受、服从于环境监理市场化思路和模式，从而为打造开放的环境监理市场创造良好的管理环境。目前，获准备案的19家环境监理单位，均可在全省范围内自由承揽业务并开展工作，基本实现了项目审批环境监理信息公开、环境监理参与公开、环境监理竞争公开，市场反应总体看好。 　　为了强化环境监理的市场化，进一步完善行业竞争机制，在陕西省环保主管部门的推动下，成立了旨在相互促进、共同提高的行业自律性组织——陕西环境监理单位联谊会，定期开展研讨或理事，积极研究并通过行业自律或公约的形式，解决了行政主管部门短期内所不能解决的问题。这种带有鲜明市场特点的方式，对于提高环境监理企业的工作主动性、事业责任感，强化环境监理的服务主体地位具有不可替代的作用，已逐步成为助推陕西环境监理市场健康成长的积极载体。 　　拥有法律地位、管理、技术和市场化，是陕西建设项目环境监理区别于其他兄弟省份，跻身全国环境监理工作前列的主要特点。 　　陕西省充分利用本区域科教优势，着力研究环境监理技术服务能力建设。先后联合西北大学、长安大学、中国水电顾问集团西北勘察设计研究院、地质矿产研究所及有关专家，组织编制了《〈建设项目环境监理报告〉编写技术要求》、《〈建设项目环境监理实施方案〉编写技术要求》、《建设项目环境监理培训教材》和《建设项目环境监理相关法律法规汇编》等技术文件和资料。 　　同时，陕西省还制定了《陕西省建设项目环境监理暂行规定》、《建设项目环境监理合同》、《陕西省建设项目环境监理资格备案证书管理规定(试行)》、《陕西省建设项目环境监理从业人员岗位证书管理规定(试行)》、《建设项目环境监理实施方案技术要求》、《建设项目环境监理报告技术要求》、《环境监理实施方案和环境监理报告技术评审要求》等一系列管理规范和规章。建立了环境监理技术评审制度，把建设项目环境监理从业人员培训、环境监理现场服务管理、环境监理结果评定纳入规范运行轨道，有效推动了全省建设项目环境监理质量的提高。 　　陕西省环境监理部分技术规范曾获得省环境保护科学技术进步奖二等奖，被省质量技术监督局列入2012年地方标准制修订项目计划，同时被其他省份交流借鉴。 　　陕西省坚持走具有省际特色的环境监理之路:一不打破传统工程监理体系；二不给企业增加过多负担，不越权、不越位；三把环境监理作为对“三同时”过程管理的必备条件。 　　为此，陕西省始终把环境监理纳入市场机制，着力强化环境监理的社会服务性质，把环境监理技术能力建设放在突出位置，着力提升环境监理的技术服务质量。参照建设项目环境影响评价的技术路线，结合环境监理工作实际，正确区分环境监理和工程监理的不同特点，从管理和技术两个层面夯实环境监理责任，明确环境监理的任务，以此实现建设项目环境监理的终极目的，受到了行政监管部门、项目建设单位、环境监理单位、从业人员和业内专家的一致好评。 　　目前，以服务为核心，以技术求立身，以质量谋发展，已经成为陕西省环境监理业界的普遍共识。 　　建议完善环境监理的规范性文件 　　环境监理作为建设项目环境保护领域的一个新生事物，其发展进程没有成熟的模版和经验可供参考与借鉴，由于受传统管理理念、管理体制的影响，各种制约因素会以不同的形式影响环境监理的发展，具体表现在以下几个方面: 　　环境监理的舆论氛围尚未形成，认识基础薄弱。环境监理从总体上看，还是强制多于自觉，应付多于责任，形式多于内容，务虚多于务实。有不少项目建设单位对环境监理的认识还停留在比较模糊的层次，对环境监理持抵触态度；有的环境监理单位只提效益不提服务，只重合同不重结论，只言结果不言过程；还有些项目单位割裂项目管理程序与管理要求，误认为环境监理只是一个手续；有的项目建设单位把环境监理看做是变相设置准入门槛等等，这都与环境监理宣传教育滞后有关。 　　环境监理的责、权、利关系在法律层面尚未确立。目前，国家和地方出台的环境保护法律法规不少，但专门有关环境监理的规范性文件很少。因此，环境监理在具体实践中的力度只能是有限的，其监理结果更多体现的是建设单位的意志，而不是环境保护的目的。同时，责权利关系的模糊，直接关系环境监理各项管理指标的考核与认定，客观上会给投机者提供方便，导致环境监理工作的形式化、表面化，加剧环境监理市场的不正当竞争，从而影响环境保护良好的行业形象。 　　管理体制上的条块分割，不利于统一机制的形成。从陕西建设项目环境监理发展的脉络看，市县(区)两级目前还没有建立专门机构，加之近几年项目管理权限下放，环境监理也随之进入条块，在具体执行当中仍然存在着诸如资格重复审查备案登记、高门槛进低门槛出、行政影响或干预市场等现象。 　　环境监理专业人才缺乏，市场响应不足。建设项目环境监理工作起步较晚，专业技术人才，特别是中高级专业技术人才非常缺乏。目前，专业学校或培训机构并无建设项目环境监理相关专业，一线建设项目环境监理从业人员以环境科学、环境工程等传统的环境保护相关专业为主，普通专业技术人员在短期内要满足业务技术需要尚不现实。 　　同时，建设项目环境监理行业从业人员受工作条件艰苦、人均产值较低、技术职称申报不畅、行业前景不明朗等因素影响，市场的观望情绪比较浓，一线从业人员流动性大，不利于形成稳定、持续发展的技术力量，这也是环境监理当前必须认真思考的问题。 　　(作者单位:陕西省建设项目环境监督管理站)

来源：中国环境报

http://www.zhb.gov.cn/zhxx/hjyw/201206/t20120628_232492.htm

大小王

陕西的环境监理试点工作力度相当之大