《规划环评条例》的公众参与增量解读

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   鉴于《规划环评条例》即将实施，环保部还需尽快修改《专项规划环境影响报告书审查办法》、《规划环境影响评价技术导则(试行)》等规章和规范性文件，并规划更新《环境影响评价公众参与暂行办法》

本报特约撰稿 竺效

　　10月1日，又一项或将影响我国生态环境与公众参与双重层面的法规即将施行。
　　2009年8月12日国务院常务会议审议并原则通过《规划环境影响评价条例(草案)》，8月21日，公布了温家宝总理于近日签署的第559号国务院令，《规划环境影响评价条例》(以下简称《规划环评条例》)将自2009年10月1日起施行。
　　早在2006年5月，原国家环保总局、国务院法制办等单位就开始酝酿《规划环境影响评价条例》。2008年3月，国务院法制办就《规划环境影响评价条例(征求意见稿)》公开征求意见。
　　环境影响评价法律制度的产生可以上溯到20世纪60年代末美国《国家环境政策法》。我国是最早实施建设项目环境影响评价制度的发展中国家之一，1978年通过的《关于加强基本建设项目前期工作内容》中提出了环境影响评价，使之成为基本建设项目可行性研究报告中的重要篇章；1979年的《环境保护法(试行)》和1989年的《环境保护法》等一系列重要的环境法律都规定了环境影响评价制度。
　　2003年9月1日，《环境影响评价法》(以下简称“环评法”)正式开始实施，综合性规划、专项规划和建设项目被列入环境影响评价的范围。
　　《环评法》的重要意义还在于其创设了公众参与专项规划环评和建设项目环评的法律制度，但该法对公众参与环境影响评价(以下简称“环评”)的制度设计过于简单，缺乏可操作性，且范围有限、不够全面。
　　2005年4月13日，国家环保总局就社会广泛关注的圆明园环境整治工程的环境影响举行听证会，该案件成为推动2006年2月14日《环境影响评价公众参与暂行办法》出台的动力之一，属于规范性文件性质的该暂行办法第四章“公众参与规划环境影响评价的规定”专门规定了规划环评的公众参与，但受制于立法法的相关规定，该文件无法突破《环评法》的原定公众参与范围，只能在第37条第二款规定：“土地利用的有关规划、区域、流域、海域的建设、开发利用规划的编制机关，在组织进行规划环境影响评价的过程中，可以参照本办法征求公众意见。”
　　从2003年的《环评法》到2009年的《规划环评条例》，历经6年，笔者认为，较之于之前的立法和实施性政策，《规划环评条例》在公众参与法律制度建设方面实现了很大突破。
　　对公众参与形式有更详细的立法列举，论证会、听证会成为某些情形的必经程序，“公开”征求意见引人美好展望,《规划环评条例》较之《环评法》，对公众参与规划环评的形式增加了立法列举。
　　《规划环评条例》第13条第二款还规定：“有关单位、专家和公众的意见与环境影响评价结论有重大分歧的，规划编制机关应当采取论证会、听证会等形式进一步论证。”该规定将遇有重大分歧时必须举行论证会或听证会，而不得以其他方式替代公众参与定为强行性规则，有利于解决和防范现有实践中通过小范围调查问卷等方式“悄无声息”地进行公众参与的“偷梁换柱”，保障环评法立法目的的贯彻。
　　比较后可知，《规划环评条例》第13条的第一款规定也有一些尚不清晰的变化，如征求意见增加了“公开”的立法措辞修饰，环境影响报告书删除了“草案”一词。对于“公开”是否可以理解为今后案件中公众参与规划环评的内容(即具体的项目)、参与操作程序(如，公众代表的选择)、参与过程、公众意见、形成的相关法律文书等应予以公开呢？
　　规划编制机关须在报送审查的环境影响报告书中附具对公众意见采纳与否的情况，并须说明理由。《规划环评条例》第13条第三款规定了“规划编制机关应当在报送审查的环境影响报告书中附具对公众意见采纳与不采纳情况及其理由的说明”，而《环评法》第11条第二款仅要求“附具对意见采纳或者不采纳的说明”。
　　《规划环评条例》第22条第二款还进一步要求，除需要保密外，规划审批机关对环境影响报告书结论以及审查意见不予采纳的，应当逐项就不予采纳的理由作出书面说明，并存档备查；有关单位、专家和公众可以申请查阅。可以说是对此的进一步呼应性规定。
　　可以预言，规划编制单位被新增的法定义务要求其同时对采纳与否的理由作出说明，这将对编制主体形成压力，迫使其认真对待公众的意义，不得随意决定不予采纳。

　　完善和细化了审查小组的环评报告书审查制度

　　《环评法》仅第13、14条规定了审查小组的环评报告书审查制度，缺乏具体可操作性。《规划环评条例》则将此项制度扩大为专章规定，即共计9条的第三章“审查”，予以了完善和细化。
　　尤其值得一提的是第19条，该条第一款强调了审查小组的成员应当客观、公正、独立地对环境影响报告书提出书面审查意见，规划审批机关、规划编制机关、审查小组的召集部门不得干预。
　　第二款则详细列举了法定审查内容，其第(五)项“公众意见采纳与不采纳情况及其理由的说明的合理性”是对2003年10月8日起实施的《专项规划环境影响报告书审查办法》第7条第一款内容的拓展，也很好地呼应了条例第11条第二款的规定。
　　根据《规划环评条例》第20条的规定，如果编制主体未附具对公众意见采纳与不采纳情况及其理由的说明，或者不采纳公众意见的理由明显不合理的，审查小组应当提出对环境影响报告书进行修改并重新审查的意见。
　　上述规定较之《环境影响评价公众参与暂行办法》第35、36条的有关规定，更加刚性，更具约束力。
　　细化了规划环评中的跟踪评价法律制度，增加了公众参与的内容
　　《环评法》仅第15条原则提及了跟踪评价制度，而此次《规划环评条例》将之扩大为第四章“跟踪评价”，共涉及7个条款。其中，第25条规定，规划环境影响的跟踪评价内容应当包括“公众对规划实施所产生的环境影响的意见”。第26条还进一步规定，“规划编制机关对规划环境影响进行跟踪评价，应当采取调查问卷、现场走访、座谈会等形式征求有关单位、专家和公众的意见。”而这些内容应属《规划环评条例》的立法首设。

　　公众参与规划环评的增量还有拓展空间

　　《规划环评条例》还有一些立法内容，需要通过配套性的立法和实施性的规范性文件来尽力拓宽其在公众参与规划环评法治上的实际增量空间。
　　例如，《条例》第10条分三款依次规定：“编制综合性规划，应当根据规划实施后可能对环境造成的影响，编写环境影响篇章或者说明。”“编制专项规划，应当在规划草案报送审批前编制环境影响报告书。编制专项规划中的指导性规划，应当依照本条第一款规定编写环境影响篇章或者说明。”“本条第二款所称指导性规划是指以发展战略为主要内容的专项规划。”结合《环评法》等的相关规定予以理解，当前公众参与仅限于专项规划环评，而《条例》对“指导性规划”一词的提出，并指明其属于专项规划中的一部分，是否可以据此通过衔接性的制度设计并在实践中将公众参与拓展到这类“指导性规划”环评中，有一定的制度增量空间可寻。
　　此外，《条例》第4条新增了一项规划环境影响评价信息共享制度，但该条第二款“县级以上人民政府及其有关部门应当对规划环境影响评价所需资料实行信息共享”，该款究竟是将共享权的主体范围限于政府部门，还是仅指承担规划环评信息共享的义务主体？如果是后一种理解，则可为2008年5月1日起实施的《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法(试行)》的实践拓展空间。
　　此外，鉴于《规划环评条例》即将实施，环保部还需尽快修改《专项规划环境影响报告书审查办法》、《规划环境影响评价技术导则(试行)》等规章和规范性文件，并规划更新《环境影响评价公众参与暂行办法》为实质意义上能调整整个环境影响评价领域的文件。

小毛雨

很到位 顺便问一下 规划环评报告书如果以环保部门的名义整理审查意见 妥否