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2007/3/7/7:47 来源：搜狐
国家环保总局研究中心主任夏光：
非常高兴在这样一个经济性的论坛、这样一个企业家的聚会上来讲环保的问题，因为环境问题、环境保护工作是经济发展的一部分，是全社会发展的一部分，也是企业工作的一部分。
中国有一句古语：“天下大势，浩浩汤汤，顺之者昌，逆之者亡。
”就是说，我们做一件具体的事情之前，都要考虑大的背景、大的形势，要有宏观的思考。我今天要讲的就是2006年我国环境保护形势及一些理论思考。
一、概述
首先要讲的就是如何看待2006年中国的环保形势。这也是现在的热门问题之一。2006年我国环境保护由于几个特殊因素而受到更多关注：
一是进入“十一五”时期，人们对这新的五年中的环保施政必然有所期待，特别是基于“十五”期间环保规划目标完成不够理想的情况，普遍认为“十一五”期间应施行“环保新政”，2006年作为这个新政时期的开局之年，具有明确方向、制定战略的特殊使命，因而备受关注。
二是国家“十一五”发展规划首次提出环境保护约束性指标，这是以前没有过的。约束性指标就是必须要达到的，不是指导性的。这些约束性指标主要是关于能耗、污染物排放、森林覆盖率等方面的要求，特别是排放污染物的量在“十一五”期间要绝对地降低10%，而能耗方面是单位GDP的能耗要降低，一个是相对值，一个是绝对值。而环保的约束性指标于2006年3月份提出，到了七八月份在学者当中就出现争论——不是对中央提出的目标有怀疑，而是探讨能不能完成和怎么完成的问题。这种争论也使得2006年成为比较受关注的一年。
三是新领导班子主政国家环保总局。中国人有“新官上任三把火”之说，人们自然期待新领导在工作思路和施政风格等方面有新的气象，这也使2006年成为新领导迎接社会检验的开篇之年。
这一年中，我国的环境保护工作发生了重大变化。首先是中央提出环境保护与经济发展要并重、要同步、要综合。以前我们提的是经济与环保要协调发展。协调发展就不一定是同步，可以有先有后，也可以有轻有重，但是现在明确提出要并重，这被称为“环境保护的历史性转变”。在中央提出这个要求以后，国家陆续出台了近20项以环境保护为内容或者与环境保护有密切关系的产业政策和相关经济政策。请大家注意，是产业政策、经济政策，不是环保政策。国家还成立了11个环境保护和核安全方面的区域督查机构，这是一个最重要的变化。2006年又以行政系统层层责任制的方式给各级政府和企业下达污染物排放削减指标。各地除了接受国家的这些指标以外，自己也在主动地推动新型工业化。可见，中央和地方在环境保护上的决心和力度，都是前所未有的。
2006年也是新政策与老基础激烈摩擦、环保形势十分复杂的一个年度。在这一年里，中央和地方环保工作的力度很大，但是环保的形势非常复杂，出现了一种分化的局面。有很多地区环境质量确有改善，但是也有很多地方环境在退化。全国前三个季度污染物排放总量还没有控制住，都是在不降反升，发生的环境污染事故也比以前多，还有一些新暴露出来的、正在引起大家重视的环境问题包括城市阴霾等，也非常棘手。
总而言之，我们的结论是，2006年我国环境保护进入了一个新的阶段，人们对当前所采取的行动有目共睹，对未来将产生的效果也怀有期待，形势虽然严峻，前景还是有望的。这样一种局面，我们就把它叫做“新政开篇，可圈可点”。
二、重大的转折
2006年如果说有什么重大的变化，那就是国家在环境保护上的决心和部署的明显强化。这与“十一五”有关系，因为我们进入一个新时期，国家对重大部署也有比较高的强调。不但是中央强化了环境保护的决心和部署，地方上也很积极，各省、自治区都很积极，出台了大量与中央保持一致的重大措施。这一年国务院发布了落实科学发展观和加强环境保护的决定，并召开了第六次环境保护大会，这两件事情是2006年标志性的事情。具体而言，有如下几个方面的体现。
(一)环境保护的历史性转变
第一个体现，就是中央提出环境保护与经济发展要并重、要同步，这是温总理在第六次环保大会上提出的，这样的提法强烈地提升了环境保护的地位，意味着我们国家环境保护和经济发展之间的关系发生了一个变化。如果说我们以前总体上来说是以牺牲环境来换取经济增长的话，从“十一五”开始可能更多地是要变为通过加强环境保护来优化经济增长、促进经济增长，这就是一个历史性的转变，是一种发展理念的转变，我们也把它叫做一种新的意识形态。这种发展理念的转变，会带来一些具体政策的大幅度的变化。首先就是2006年7月份中组部发布了体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法，加大了环境保护的指标和力度，也加强了资源利用效率及社会发展中一些人文方面的指标，这就有利于从根本上改变地方各级领导者的行为动机。过去的情况是，一方面强调地方领导要坚持科学发展观，要环保，要关心弱势群体，到了换届的时候就变成谁GDP搞得快、谁财政收入搞得快就提拔谁，初始的要求与最后的奖励措施不一致。现在中央意识到了这一点——既然要求领导干部要坚持科学发展观，干部考核指标也必须与科学发展观的要求相统一，不能单纯地搞GDP竞赛。这是中央决策方面非常重要的一个变化。2006年10月份还进行了绿色GDP的初步核算，目的也是改变各地发展的导向。这些理念上和实施政策上的根本性改变，都使2006年在我国发展史上留下一定的印记。除了中央的这些变化以外，地方也在走新型的发展道路。江苏省提出了要环保优先，那就意味着发展经济不能超出环境能够承载的限度，要寻求与当地环境和资源条件相适应的发展方式，而不是不顾一切地、不顾后果地发展。上海浦东新区也把环境优先作为发展的指导方针。当然，环境优先是一个比较特殊的概念，不是对任何地方都适宜，因为各地的资源禀赋条件和经济发展阶段都不一样。
(二)国家出台大量有利于环境保护的产业政策和经济政策
第二个体现，是国家实实在在地出台了大批有利于环保的产业政策和经济政策。这方面一共有四种类型的政策，一类是产业政策，一类是发展循环经济的政策，一类是关于消费的环保政策，一类是区域投资政策。
与环保有关的产业政策
国家在2004年就提出要规范焦炭行业，2005年提出制止铜冶炼行业的盲目投资，2005年、2006年又提出产业结构调整目录，其中环保就是一个准则。2006年3月份，国家又推行加快产能过剩行业的结构调整，明确提出要关闭一些企业。发改委等部门还提出了推进铁合金行业、煤炭行业、铝工业、水泥工业、电力工业、电池行业、纺织业、钢铁业及新开工项目的资源综合利用，同时还制定了很多相关的经济政策，比如对于搞综合利用的就在所得税上给予减免。这些都体现了科学发展观的要求，体现了环境与经济之间密不可分的关系。
发展循环经济的政策
第二类就是发展循环经济的政策。关于发展循环经济，2005年国务院就出台了若干意见，2006年则是加快贯彻执行的步伐。发展循环经济可以解决一部分就业问题，也可以作为招商引资的项目。
消费领域的环保经济政策
国家为了抑制一些高消费而调整了消费税，比如对高尔夫运动要征税，这种高消费国家是不鼓励的，再如对于木制筷子、实木地板的消费要抑制，对这些产品要增加税收。财政部也发布了关于政府部门绿色采购的意见，政府部门采购商品要采购绿色环保产品，也就是说，那些污染严重或者生产过程中在环保上不达标的产品不能列入政府部门的采购清单，目的就是鼓励大家按照环保的要求去生产。
环保的区域投资政策
国家将生态环境比较脆弱、污染防治任务比较重、与资源管理和国家安全联系比较紧密的区域列为重点投资的区域。2006年国家在这些方面都出台了重大的调节措施，引导我们的产业向着绿色的方向去发展。
与国家制定这些政策相对应，地方也积极地采取了措施。我们有时候会认为地方政府不愿意执行国家的环保法令法规，其实据我们了解，地方政府在环保方面非常积极，因为许多地方政府意识到了环保工作本身就是发展的一部分。现在已经由产值竞争变成了价值竞争，这个价值里面就包括环保生态方面的价值。比如揭阳市将来就不仅仅是靠产值与其他城市竞争，还要在包括生态环境价值在内的综合价值上与其他城市相媲美。江苏省在环保方面投入的财政资金增加了10倍，从3000万元增加到了3个亿；宁夏这样的西部地区也大幅度增加了环保的资金投入，特别是出台了一些相关政策，比如对符合国家环保政策的环境友好型企业予以免税等等；湖南、河北、贵州等省份都积极地安排资金来支持环保；内蒙古、陕西、青海等一些偏远或者落后的省份在环保方面也有大的动作。
(三)层层下达主要污染物削减指标
第三个体现，是层层下达主要污染物削减指标。国家“十一五”发展规划提出了环境保护的约束性指标，全国主要污染物排放总量五年内要减少10%，平均每年要减少2%，但是2006年是开局之年，过去那些遗留下来的问题还没解决，新的手段还没发挥作用，所以主要污染物2006年都是不降反升的，与我们削减10%的目标背道而驰，欠下的账只能在以后四年中解决，如何解决，现在也没有别的好办法，只能靠行政命令，就是搞层层目标责任制。中央把这个削减量分配到各省市，各省市再层层下达到企业。国家环保总局与31个省、自治区签订了目标责任书，还与六大电力集团签订了目标责任书。所以说2006年是开篇之年，力度很大。
如何完成这些约束性指标，在很多会议上也有争议，很多学者和从事管理的同志也觉得难，但是中央的决心非常坚定。温总理也多次说过，我们定了这个目标，就一定要完成。环保总局的领导认为，中央之所以把降低能耗、降低排污量作为约束性指标，寓意是非常深刻的，因为这两大指标在很大程度上反映了经济增长方式和产业结构的状态，反映了经济运行的质量。推行这两项指标，不单是为了环保，实际上是要改变经济增长方式，这才是国家长治久安的方略。所以，越是固定资产投资增幅大，越是经济增长速度快，就越是要坚决落实这一目标，要通过每年取得进展，积小胜为大胜，最后实现经济增长方式的转变。
在这样一种总体部署之下，层层目标责任制已经在推行，各地都在积极整治违法排污企业，2006年出动了148万人次，检查企业50余万家，做了大量工作对企业进行规范。前一段时间我到江浙、内蒙等地作调查研究，确实看到各地的环保力度比以前要大。现在的监控手段也提高了，企业必须出钱安装一个自动监测装置，这个装置企业不能动，由环保部门连接到监测站。在这样的严密控制之下，企业就要严格地执行环保标准。只有大家都不超标排放，污染物排放总量才能减下来，环境才能改善。现在企业已经习惯了这种做法。当然也还有一些企业采取非法手段，比如暗埋一个管子避开排污口，把污染物排放了，这是严重违法行为，一旦被查到，不单要罚款，下一步还要作为刑事犯罪进行惩处。目前国内燃煤电厂的脱硫工程正在大规模建设之中，预计明后年这些设施投产以后，二氧化硫排放量就可以减下来了，我们的空气质量会好一些，酸雨的频率会有所下降。
与此同时，各地还在努力探索新型工业化道路，不再走先污染后治理的老路。在人们印象中，西部地区比较落后，但实际上，西部地区正在大搞工业化，而且很大程度上是在搞新型工业化，不再是以那种小打小闹的落后方式去发展，其规划和水平可以说是豪气冲天，那种意识和手笔都是令人振奋的。比如正在建设中的煤制油工厂，其生产过程都是符合环保要求的。另外，在西部生态建设中，已经不是单纯地强调环保、生态，而是要强调生态环境和经济双赢、多赢，要取得效益。西部地区有大面积的沙漠，从生态环境角度，我们希望能够治理和控制它。现在的一种治理手段是，在沙漠里由企业去种树，生产的木材用来造纸，造纸产生的废水经过一定的处理以后再放回到沙漠里，引一些黄河的水作补充，再种树，这样循环往复。我们参观了这样一个造林造纸一体化的工厂，准备2008年全面竣工投产，每年可以造纸120万吨。沙漠如果不治理就会沙进人退，现在在沙漠里种上速生林，引来黄河水，形成人工湖，树也长得很快。这就是通过生态环境建设来赚钱。过去都认为生态环境建设只有公益性没有回报，是政府该干的事，现在通过制度的变迁，能够使企业直接从生态环境投资中获得利益。目前这个工厂以及配套设施、发电厂、污水处理厂都在建设之中。这也说明新型工业化正在给我们带来新的理念。
(四)新设区域环境保护督查机构
第四个体现，是新设立了区域环境保护督查机构。现在成立了5个区域环保督查中心，目前人数还很少，每个区域只配备了三四十个人，还开展不了大量的工作，但现在从体制上已经可以覆盖31个省、市、自治区，它的职责主要是监督地方执行国家的环保法律法规。如果我们考虑到国家环保总局本身只有300多人，而新设区域督查机构就一次性增加了200多人，就说明国家是下了决心的。因为我们在机构设置上的控制非常严，但环保机构是在扩大。不是说应该是“小政府，大社会”吗？但是环保事业的公益性特别强，完全靠小政府实现不了这种公共利益，一旦公共利益得不到保障，整个经济秩序就会失去保障，所以在环境保护上面单纯强调“小政府”不一定合适。我们的理念是要强调强政府。日本、美国这些市场经济非常发达的国家都有强大的环保部门，美国的环保部门有上万人。可以说，区域督查中心的设立，意味着新一轮环保体制改革的启动。将来我们的环保机构还要逐步发展。
三、2006年环境保护形势：分化的格局
2006年的环保形势，总体而言，是出现了一种分化的格局，就是有的变好，有的变坏。根据2006年上半年和第三季度国家环保总局公布的环境质量调查结果，我国环境质量状况没有出现大的变化，但是局部的污染还是比较严重，特别是工业区。比如在天津有一个中石化的生产基地，那里的空气和水的质量确实不好，属于严重污染型的，这就是我们为了经济增长而付出的环境代价。七大水系都是干流好而支流有问题，松花江、淮河等等支流也有问题，从地下抽上来的水也是黄色的，当地居民很有意见，可见形势还是相当严峻。环境质量变好的主要是一些重点城市。重点城市过去污染比较严重，这几年政府采取了大量措施。现在，如果一个城市的环境搞不好，这个城市的市长是做不久的。呼和浩特过去留给人们的印象是污染很严重的一个城市，一到冬天二氧化硫气味很重，但是现在那里的空气质量很好，因为它整个的能源结构改变了，过去烧煤，现在改用天然气了。这种大幅度的动作使得重点城市的空气质量在不断改善，除了北京等少数城市没有明显改善以外。现在仍有18%的城市出现过重度污染，大部分城市都是轻度污染。主要问题还是这两年经济增长快，上的项目多，上项目就会导致污染物排放增加，因为无论怎样整治也不可能达到零排放。另外，结构性的污染也很严重，比如一片小工业区，里面的企业规模都很小，资源消耗也比较严重，的就是过去的乡镇企业慢慢演化过来，虽然也叫股份制但是很有局限性，这种地方难以很快地改善环境质量，要经过一段时间的调整才能整合为大型的、清洁的、先进的企业。
总而言之，我们的环境状况是有喜有忧，两极分化。改善的地方在增加，很多城市创建了国家环保模范城市，同时变差的地方也在增加。我们希望以后变得越来越好。近来在城市里面建设水系已经形成了风潮。过去都是搞广场，现在是除了搞广场以外还搞水系，比如山东的聊城和浙江的宁波，都搞了很好的城市中心水系，这是很好的事情。
四、一点理论思考：环境保护上的国家意志
回顾和评价2006年我国的环保形势，可以发现一个重要的特点，就是国家在环境保护方面的决心和政策的强化。如果把它上升到理论层面，可以称为环境保护上的国家意志。国家意志是由国家意愿和国家行动两部分构成的。我在2005年的经济年度论坛上的提法是，“十五”期间环境保护的国家意愿明显上升。那时候没有用“国家意志”这个词，因为“十五”期间在环保上体现出的国家意愿比较强，但是行动还不够。国家意志，它的特点是要排除局部利益，保障整体利益。可以说，我国环保事业逐步发展的过程，也是环境保护的国家意志不断强化的过程。环境保护的国家意志之所以重要，首先是因为国家是一个特殊身份的政体，没有什么比国家更能维护我们的公共利益。在国际上，国家比我们个人更能维护我们的国家利益。其次是当国家相对于地方而言的时候，国家的作用要比地方重要。国家没有下决心，没有发布命令出来，没有拿出资金来、拿出工程来，仅靠地方是不行的。所以现在我们也强调，下一步要加强环保立法的改革。如果法律方面不改，只是要求地方严格执法，效果就不会好。同样，相对于社会、相对于公众而言，国家也是主体性的。
所以，今后我国环境保护的发展方向是在两个方面都要加强，一个是强化国家意志，一个是增强社会意识。当然，社会意识里面包括地方的行动和地方的意志。如何使国家意志和社会意识统一起来，这是我们当前面临的重大课题。我也建议亚洲资本论坛可以聘请更多的有识之士来研究和探讨这些问题，使得我国的环保真正能够以科学发展观来统领，而不是单凭我们的意愿来实现。
交流与互动
中国能源协会副会长康纪武：
听了夏主任的演讲，我有三点感受。
第一点感受，就是2006年从中央到地方各级政府在环保方面的意识和政策措施都进一步加强了。从国家对环保事故的处理中，也可以看到这一点。比如2004年四川化工集团发生几十吨氨水污染事故，后来总经理被撤职，有关责任人都受到了刑事处分；2005年12月底吉林化工公司的酸苯厂发生爆炸，使松花江水质受到严重污染，国务院非常重视，最近对这次事故进行了严肃处理。这都说明了国家对环境保护的重视。
第二点感受，就是我们应该看到，我们的经济发展是以资源的高消耗和环境的严重污染换来的。2005年我国石油总消耗量大概是2.9亿吨，国内资源不够，只好从国外进口，2005年进口石油达到1.2亿吨，占40%，到2010年石油进口肯定要达到50%。这样，我国的经济增长在很大程度上要依赖能源进口，石油价格一旦上涨，我们每年就要多付出几百亿美元的代价。另外，在经济发展过程当中，废水、废气、废渣的排放量都在不断增长，现在我国三废的排放总量还是世界第一。所以一定要看到，如果环境和资源这两个问题不解决，肯定会制约我国经济的发展。
第三点感受，就是国家需要进一步加大对环境保护的力度，需要在环境保护立法和加强全民环保意识等方面出台一系列措施。从国家环保管理机构的设置上，最早的时候是一个司，后来成立了国家环保局，2002年又改为国家环保总局，最近有一些议论，下一届人大会国家环保总局是不是有可能改为环保部，从而进一步提高环境保护的地位。还有一个建议，就是地方各级环保部门应该由中央垂直领导，因为现在还存在地方保护主义，有些地方的环保厅、局对当地企业的污染问题有一些遮遮盖盖，实行中央垂直领导，就可以直接进行查处。
盛信国际投资管理公司董事长张永京：
中央在环境保护方面出台的政策，十一项政策中有十项是约束性的，只有一项是鼓励性的。约束性政策可以定，但是在执行上会有很大的难度，所以环保总局在各地设立督查中心来监督，但是无论怎么监督，都免不了会出现“上有政策，下有对策”的情况。而且有些政策下面执行起来确实有困难，比如说要关掉多少企业，而关掉一家企业就可能造成很多人没有饭吃，这都是很现实的问题。
我倒是觉得很多事情可以由市场来做，发挥市场机制的作用。一个典型的例子，就是碳排放交易基金。这个基金为预定项目后期生成的核定减排量提供预先支付款项，发达国家可以通过从发展中国家购买核定减排量或二氧化碳减排信用余额来履行他们的减排义务。形成了这种商业机制之后，就产生了一种激励作用，使各个层面都有了做这件事的主动性。英国的一家基金把广东省未来几年的碳排放量全部买走了，广东省由此获得一笔资金来改善那些产业。这种做法也是史无前例的，以前还没有一个碳排放交易基金与行政单位直接签约，都是与个别企业签约。比如日本的一个碳排放交易基金与浙江省某石化厂签约，帮他们改造全部设施，以大约每吨6元钱的价格购买了这个厂的碳排放量，而它到欧洲可以卖到每吨32元，因为欧洲那边有很多企业要买。
我们现在有了环境保护上的国家意志，国家有主动性要做这件事，但是地方政府和个人有没有这种意愿来配合国家做这件事？实际上，国家要做的很重要的一件事，就是造成一个环境，让大家都有做这件事的主动性。比如在城市垃圾收集、垃圾分类、废弃物处理方面，如果用市场经济的方式建立一个机制，鼓励民间多参与，让民间有钱赚、能够得到好处，就会有很好的效果。所以中央和地方政府应该出台更多的激励政策，而不是纯粹的约束性政策。现在我们搞的是市场经济，有利和图的事就会有人做，无利可图的事做起来就难有主动性。
加拿大帝国银行中国首代郭仲华：
中国的水资源很缺乏，经济的高速发展又导致水的污染非常严重，很多地方的水源已经到了不可饮用的程度，这就造成了生活用水成本很高。另外，据说中央已经同意搞南水北调这样一个大的工程，但马上就有人提出来这个工程对环境的破坏非常大，想听听夏主任对这些问题的看法。
夏光：
水资源问题大家都非常关注。应该说，我国水资源的总量还是比较大的，尤其是南方地区，但我国人口较多，我们的人均水资源只能达到世界平均水平的四分之一，又因为工业发展消耗了很多的水，同时又占去一部分水用来作为净化污染物的载体，以至于我们的生活用水非常紧张，差不多接近边缘状态。这件事情非常令人担忧，因为我们很多城市的取水口只有一两个，万一取水口遭到了污染或者发生重大事故，会马上影响到人民生活。可以说我们的环境安全状况是比较脆弱的。这种状况导致了我国尤其是北方地区用水成本相对比较高。由于2005年发生了一系列事故导致居民区停水，所以2006年以来，已经把饮用水安全问题提到了国家环境保护工作的重中之重。就是说，在所有污染问题当中，水是排在重要的位置，这当中又把饮用水的安全放在了第一位。具体措施就是先划定水源保护区，有一级保护区和二级保护区。一级保护区内绝对禁止任何建设，里面不能有人；二级保护区也要实行严格控制，里面不能修建任何可能产生污染的设施。第二个措施就是提高水价，其目的是让从事污水处理的企业可以赚到钱。我国的城市污水处理率正在逐步提高。以前不做污水处理的时候，污水是直接排放到江河里面，污染程度可想而知。现在各个城市都要建污水处理厂，如果水价过低，一方面是会造成浪费，同时处理量也太大，另一方面是处理成本太高，运行起来负担很重，所以水价要逐步提高。饮用水的清洁是关乎人民健康和生命安全的重大问题，这方面国家还会立法。最近财政部要投入十多个亿，搞一个饮用水的保护和控制的项目，包括研究、制定规划和一些措施的实施。
南水北调确实工程浩大，东、西、中三条线蓄水，矛盾还是比较大的，被取水的地区由于要保证水的质量也要受到一些控制，不能搞某些建设项目，不能往江河里排放，所以当地经济发展确实也受到一定制约，国家要采取相应的补偿措施。同时，南水北调也会对生态环境带来一些影响，这又是很难预计的，尽管是要经过论证才能批准施工，但毕竟还有一些事情凭人类现有的知识是难以完全了解的。美国和中国有着不同的理念。美国的法律中有一条规定，就是那些存有人类难以把握的风险的事先不要去做，中国人则往往是搞不清楚也先做起来，在做的过程中逐步搞清，这是比较有风险的，但是有风险也没办法，因为北方比较缺水。总之，南水北调工程事关民族的前途，所以受到大家的高度关注。
[ 本帖最后由 wanxing_lila 于 2007-3-7 20:40 编辑 ] |
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