土地利用规划环境影响评价综述

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我国于2003年9月1日开始实施《环境影响评价法》， 2009年年8月17日，国务院公布《规划环境影响评价条例》，并于2009年10月1日开始施行。与此同时，我国目前正在进行的全国土地利用总体规划（即《2006-2020年土地利用总体规划》）修编工作，也使得土地利用规划环境影响评价研究成为一个比较前沿、比较新的研究领域。

    从广义上来说，规划环评（Planning Environmental Impact Assessment）属于战略环评（Strategic Environmental Assessment  SEA）的一种。在发达国家，该项工作已开展了30年之久，但鉴于国外的土地利用规划体系、土地利用规划内容与我国的土地利用规划的大部分差异，无法直接引进国外的规划环境影响评价方法，所以我国规划环境影响评价实践中面临的很多问题也亟需这方面的研究成果去加以解决。因此，对土地利用规划环境影响评价（LUPEA）的一些理论和方法进行系统、全面的研究，在理论建设和实践方面都是很有意义的。

    1.土地利用规划环境影响评价研究综述

    1.1土地利用规划环境影响评价内涵

    土地利用规划环境影响评价是指在对规划区域生态环境现状认真研究的基础上，对土地利用规划实施后可能造成的环境影响进行识别、分析、预测和评价，并在此基础上提出预防和减轻不良环境影响的对策和措施。其优势在于可以在规划方案的形成阶段就参与其中，及早从生态环境保护和建设的角度出发，分析规划方案可能引发的积极和消极的影响，从而进一步改善规划方案；其着眼点不在于规划实施后减缓不利环境影响，而是从源头上尽量减少产生不利影响的可能性。

    1.2国外LUPEA研究概况
    1.2.1美国的发展状况

    美国是世界上首个建立EIA制度的国家，1969年，美国颁布了《国家环境政策法》（NEPA），其主要是针对建设项目进行环评，此后EIA在全球迅速普及和发展。美国的EIA对许多国家都具有借鉴意义。20世纪70年代后期，美国加强了许多有关环境具体方面的立法，包括《污水处理法》和《空气清洁法》，这些法律的实施在很大程度上削弱了NEPA的作用，但在美国除了NEPA，许多州也建立了环境影响评价制度。

    美国的土地所有制和我国不同，大部分土地属于私人所有，一部分公共土地由美国土地管理局和当地政府管理。通常在进行土地交易前要进行环境尽职调查。主要是调查环境责任，主要包括四方面内容：一是所购买土地上的直接污染（最主要的)；二是周围土地的污染是否对所购买土地造成危害；三是周围的居民或其他单位（第三方）是否因为买方的存在和活动而起诉买方；四是买方的活动对环境造成的后果（如排污许可）是否符合当地法律法规。该调查主要是基于美国法律规定：每个公司对自己所拥有（购买）的土地的环境问题负一切责任，包括现在和以前的环境问题。以上说明美国的土地利用环境影响主要是通过管理的措施进行控制，由于责任人明确、法律严格、透明度大，土地管理成效较好。

    1.2.2欧盟的发展状况

    1973年，欧盟的《第一次环境行动计划》开始执行，改法案提倡预防环境破坏：“最有效的环境政策应该从根源上防止环境污染或环境破坏，而不是对环境造成破坏之后再试图去减轻破坏后果。”欧盟对EIA的研究始于1975年，在1977年的《第二次行动计划》，1983年的《第三次行动计划》，1987年的《第四次行动计划》和1992年的《第五次行动计划》都进一步强调了预防环境破坏为主的思想。由于该指令在各成员国实施的过程中一致性很强，而各成员国具体国情不同，操作难免出现问题。后来的草案指令又作了较合理的调整：草案提供了一个普遍适用的EIA管理实践框架，在框架范围内各成员国根据自己的规划控制效果坚持自己的EIA制度。

    1996年12月，在经过几次讨论后一项SEA指令通过。这项指令将应用于土地利用规划和方案的制定。欧盟在1996年颁布的《欧盟关于特定计划与规划环境影响评价指令建议》中指出，环境评价是在计划和规划中综合考虑环境因素的重要手段，它可以确保有关当局在采纳有关计划和规划之前考虑这此计划和规划实施时可能会产生的环境影响，成员国应在其制定的计划和规划中开展环境影响评价。

    1.2.3英国发展概况

    1988年，英国制定了《环境影响评价条例》，开始进行土地利用规划环境影响评价。英国土地利用规划环境影响评价发展历程分为五个阶段：第一阶段是20世纪90年代初期，主要沿用定性的矩阵评价方法，内容集中在土地利用的生态环境影响方面，通常由少数人模拟完成，即在实际规划准备好以后进行；第二阶段是20世纪90年代中期，在进行定性的矩阵评价的同时，部分地考虑到了社会经济方面，该阶段重要的进步是评价的准备工作从土地利用规划准备中就开始了，因此那时的环境评价和实际规划是同步进行的，并且由评价组来完成，已经逐渐被称为可持续评价或环境影响评价；第四阶段是2000年开始到2004年7月《欧盟战略环境影响评价导则》正式生效之前，伴随着新千年的开始，环境和可持续性评价被逐渐认为是整体的评价，评价过程已经和可持续发展策略紧密联系在一起；第五阶段，即2004年7月《欧盟战略环境影响评价导则》正式生效，原来的环境可持续性或整体性评价就需要加以改变以适应战略环境评价法令的具体要求。

    1.3土地利用规划环境评价方法研究综述

    1.3.1专家判断法

    专家判断法包括个别地、分散地征求专家意见的方法和结构化的或组织健全的专家咨询法，如“智暴法”和“特尔斐法”。在用这种方法进行土地利用规划环境影响评价时，以匿名方式当面反复征求专家们对拟定规划方案的意见，确定各方案中规划活动对综合环境影响大小、重要性排序或对不同性质影响按价值判断作归一化处理。对每一轮专家进行统计，经过多次反馈，使专家们分散的评价意见逐步收敛。最后集中在比较协调一致的评价方案上，从而得出可信度较高的土地利用规划方案。

    1.3.2核查表法（Checklist）

    核查表法是最早用于环境影响识别、评价和方案决策的方法，它是将环境评价中必须考虑的因子，如环境参数或影响以及决策的因素等一一列出，然后对这些因子逐个进行检查后作出判断，最后对核查结果给出定性或定量的结论。核查表法使用方便，容易被专业人员及公众接受。在评价早期阶段应该用此方法，可保证重大的影响没有被忽略。不过建立一个系统而全面的核查表是一项繁琐且耗时的工作；同时由于核查表没有将“受体”与“源”相结合，无法清楚地显示出影响过程、影响程度及影响的综合效果。

    1.3.3 GIS支持下的叠加图法（Overlay Maps）

    叠加图法是将评价区域特征包括自然条件、社会背景、经济状况等的专题地图叠放在一起，形成一张能反映环境影响的空间特征的地图，以此识别、预测环境影响的相对重要性和累积影响，通常涉及的范围很大。

    叠加图法使用简单，易于理解，可以反映土地利用空间布局调整可能引起的环境影响的范围以及环境影响的评价。在环境影响的分析中，可以借助地理信息系统（GIS）的空间分析功能，如空间叠加分析、空间缓冲区分析、空间地形分析等在其中的应用。GIS可以对影响的不同重要性权重进行配置，然后对其进行敏感性分析，分析如果改变影响的重要性是否会改变规划方案的选择。但是，这种方法也有局限性，它无法在地图上、表达源与受体的因果关系，因而无法综合评定环境影响的强度或环境因子的重要性。

    1.3.4 生态服务价值方法（Ecosystem Services）

    生态系统服务是指自然生态系统及其组成物种产生的对人类生存和发展有支持作用的状况和过程。也就是说，自然生态系统的结构和功能的维持会产出对人类的生存和发展有支持和满足作用的产品、资源和环境，称之为生态系统服务。生态系统服务的总经济价值可分为使用价值与非使用价值两部分，使用价值包括直接使用价值、间接使用价值，非使用价值包括遗产价值和存在价值，还有选择价值既可以归为使用价值，又可以归为非使用价值。

    土地作为各种陆地生态系统的载体，土地利用结构的变化必将引起各种生态系统类型、面积以及分布的变化。土地利用方式的变化将直接影响生态系统所提供服务功能的种类和强度，通过对研究区域生态系统服务功能价值的核算，可以定量化地表示出土地利用变化对生态环境的影响，所以采用生态系统服务价值理论对包括耕地、林地、草地和园地等在内的土地生态系统的生态服务功能进行计算，并以此度量土地利用规划对生态环境的影响。此方法简单实用，能够定量地预测出环境影响的变化趋势，实现了土地利用规划环境影响定性分析与定量评价的结合，但是由于生态系统服务价值的核算是一项极其复杂且工作量大的工作，且目前关于一些人工生态系统的服务功能价值的核算尚未有得到广泛认同的方法，致使研究结果较为理想化。另外，由于生态系统服务功能价值法的局限性，只能评价出土地利用结构变化的环境影响，对于土地刊用布局变化的环境影响则无法作出评价。

    1.3.5物元分析方法（Matter Element Analysis）

    物元分析是系统科学、思维科学、数学交叉的边缘学科，是贯穿自然科学和社会科学而应用较广的横断学科。利用物元分析方法，通过建立事物多指标性能参数的质量评定模型，并能以定量的数值表示评价结果，从而能够较完整地反映事物质量的综合水平。

    运用物元分析方法进行土地利用规划的环境影响评价，首先需要构建指标体系，而目前我国针对LUPEA的指标体系构建尚未有一套得到广泛认同的标准。此外，在确定了评价指标之后，评价标准的确定也有较大的主观性，即使针对同一目标的研究，由于指标及评价标准的选取差异，也难以对结果进行直接比较。

    1.3.6 压力——状态——响应（PSR）方法

    “压力——状态——响应”（PSR）框架最早是由经济合作组织为了评价世界环境状况而提出的评价模式。其基本思路是人类活动给环境和自然资源施加压力，结果改变了环境质量与自然资源质量；社会通过环境、经济、土地等政策、决策或管理措施对这些变化发生响应，缓解由于人类活动对环境的压力，维持环境健康。基于PSR框架的指标体系其核心思想就是要通过“压力——状态——响应”这样一个反映土地生态质量变化的因果关系的框架，将指标纳入土地管理、规划、决策以及政策制定的时间中，因此适合于土地利用规划的环境影响评价。其中压力指标就是土地利用规划对土地资源施加的压力，包括正向的和负向的，压力之下的土地生态环境质量会产生变化；状态指标指的是土地生态环境质量状况及其时间变化，土地利用规划的反馈，通过其状态变化来影响社会经济；响应指标就是对土地压力、土地质量状态及其变化作出的反应，包括用途管制规则、管理与技术改进、科技进步等，是对土地利用的调控。

    此外，还有生态足迹法、灰色关联分析法、土地可持续承载力分析（LSTA）等研究方法。

    2.我国目前LUPEA研究成果及不足

    近年来，随着规划层次环境影响评价的研究深入，探讨与土地规划相关的SEA的理论研究也逐渐增多。卞正富、路云阁初步构建了中国土地利用规划的空间体系，并提出了PSR框架，建立了基于PSR框架的地市级土地利用规划环境评价指标体系。潘嫦英在借鉴国内外SEA研究的基础上，构建了土地利用系统的PSR响应指标体系，对土地利用规划的环境影响进行识别，利用改进BP神经网络模型进行了土地利用规划的环境影响综合评价。陈光建第一次根据FAO确定的五大原则，引入了生态用地的概念并按照价值模型构建了以土地资源可持续利用为目标的县级土地利用总体规划环境影响评价的指标体系，并应用该指标体系和评价方法对邛崃市土地利用总体规划的三个方案进行了评价筛选。汤晓雷则将现代遥感技术、生态评价技术、生态价值量化方法融于土地规划环评之中，并基于遥感技术，尝试了从生态和价值两方面的变化对土地规划进行多视角的分析和评价的方法。敖崑鳈运用可持续发展理论、生态经济学理论、人地协调理论、系统工程理论等，提出了土地利用规划环境影响评价的内涵、方法、原则及采用的指标评价体系，并对重庆市丰都县土地利用规划环境影响进行了实例评价。张小虎等运用物元分析理论，建立了土地利用总体规划环境影响评价的物元分析模型，对黑龙江省上一轮的土地利用总体规划进行了环境影响评价。吴克宁等以生态系统服务功能价值理论为基础，通过预测研究区域新一轮土地利用规划实施前后生态系统服务功能总价值的变化来评价实施规划将产生的生态环境影响。

    但是，由于规划环境影响评价制度在我国才刚刚实施，土地利用规划环境影响评价仍处于摸索阶段，许多方法和理论需要加以解决，主要包括：

    （1）传统的土地利用规划环境效益评价对土地利用变化与环境效应之间的联系缺乏较为深入的研究，虽然在规划方案选择的时候也进行社会效益、经济效益并重的环境效益评价，并没有对土地利用规划与环境之间的作用过程进行深入的分析和定量的评价，仅仅从定性的角度考虑，难以真正反映土地利用规划对于环境的影响效果，从而使得土地资源的合理利用受到了日益严峻的土地生态环境问题的制约。因此，对土地利用规划与环境之间的关系研究具有特殊的意义。

    （2）现行的土地规划环境影响评价方法大多是从原来的EIA中引用过来的，由于没有科学的可供借鉴的方法，把项目环评的方法照搬过来用于规划层次的环评，存在着明显的缺陷和不足。其中政策、计划、规划和项目是互不相同的，不同层次的环境影响评价应该考虑不同的问题。对于区域的、部门的或其它的战略应该采用不同的评价方法，除了要继续借鉴项目环境影响评价的一些方法之外，还应包括更系统、更全面的方法，同时进行高层的不确定性分析。

    （3）近年来土地利用变化对环境效应的研究，主要集中在微观尺度区域上，考虑的较多的是土地利用/土地覆盖变化对气候、土壤、水文等不同尺度生态系统的影响，但这些成果较难应用于大尺度区域，因此大尺度区域的研究对土地利用规划的环境影响评价具有重要意义。

    （4）土地规划的评价指标体系有待于进一步的建立和完善。由于在我国才刚刚起步，还没有形成统一的、被学术界广泛认可的土地利用规划环境评价指标体系。虽然在实践中也有学者提出一些有建设性的评价指标，但还很不完善，没有系统性。因此，如何根据规划的不同层次、类别，选取比较客观的、真实反映本质特征的指标，是研究的重点和难点。

    3.LUPEA今后发展方向

    由于土地产权制度和土地资源的禀赋的差异，我国的土地利用规划体系和内容构成在西方发达国家没有出现过，以后也几乎不可能出现。所以国外、境外基本上没有这方面的研究成果和实践经验可以为我们直接借鉴。我国土地利用规划环境影响评价研究目前还处于艰难探索、初步试验阶段，需要解决的问题很复杂、很艰巨。土地利用规划环境影响评价研究的理论、方法尚属空白，研究的文献成果基础非常薄弱，研究的难点和重点很多：

    （1）土地利用规划的环境影响机理，环境影响主体、环境影响源、环境影响受体，规划内容及其控制系统与环境之间的作用机制等基础性问题需要做深入的研究和阐释，否则，土地利用规划与其他规划、其他战略的环境影响评价就会没有区别，因而也就失去独特的内涵、失去评价的意义。
    （2）土地利用规划环境影响评价主要评价的环境要素构成及其评价的重点需要科学分析。
    （3）土地利用规划环境影响的评价理论和评价方法体系如土地规划环境影响识别理论方法、土地规划环境影响预测理论方法、土地规划环境影响评价的分析综合理论方法、土地利用规划环境影响评价指标体系构成、土地利用规划的内容体系构成等需要系统研究。
    （4）各种尺度的土地利用规划、土地利用总体规划、土地利用专项规划的环境影响评价内容、评价要求、评价原则、评价方法、评价程度如何都亟待解决。
    （5）应充分借助遥感和地理信息系统等现代化手段，运用GIS技术，研究和建立适应规划环境评价的基础信息库，如土地利用现状数据库、土地利用规划数据库、生地生态环境本底数据库，土地生态环境监测数据库等，在此基础上研究不同层次、不同地区和不同生态环境下的指标体系框架，为土地利用规划环境影响评价的研究和实践服务。

    参考文献:
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作者：乔艳芳