环评那些事儿：要保障公众知情、决策权

鹤无声

环境影响评价

　　环境影响评价即Environmental Impact Assessment，英文缩写EIA。根据《环评法》的定义，所谓环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。通俗说就是分析项目建成投产后可能对环境产生的影响，并提出污染防止对策和措施。环境影响评价的根本目的是为了从源头保护环境，鼓励在规划和决策中考虑环境因素，最终达到更具环境相容性的人类活动。



　　生态城市绿皮书

　　《生态城市绿皮书：中国生态城市建设发展报告(2013)》由中国社会科学院社会发展研究中心、甘肃省城市发展研究院、兰州城市学院共同研究编撰，社会科学文献出版社出版。

　　生态城市绿皮书以绿色发展、循环经济、低碳生活、民生宜居为理念，以更新民众观念、提供决策咨询、指导工程实践、引领绿色发展为宗旨，试图探索一条具有中国特色的城市生态文明建设新路。针对生态环境恶化、“城市病”日益加深的严峻现实，该书进行了深刻反思与研究。书中还对我国生态城市建设现状进行科学评价，其中评选的特色发展50强是今年的亮点。





　　环评，在中国是一个欲说还休的词汇。我们有完备的《环境影响评价法》以及配套实施的多个办法、细则，老百姓也将环评视为衡量一个项目好坏的指标。但因为信息不对称，公众在其中的参与度不高，以致于环评中的公众知情权流于形式，甚至产生各种各样的质疑。

　　20日，由中国社会科学院社会发展研究中心、甘肃省城市发展研究院、兰州城市学院共同研究编撰的《生态城市绿皮书：中国生态城市建设发展报告(2013)》在北京发布。绿皮书将环境影响评价作为一个重要内容提出，并强调：“现行环评制度亟须完善，环境评价要保障公众知情权和决策权”。

　　绿皮书指出

　　生态城市建设 环评是重要问题

　　“毋庸置疑，中国生态城市建设仍然‘在路上’，任重而道远。”绿皮书认为，2011~2012年，中国发生了许多涉及生态城市建设的事件和问题，值得我们密切关注、深度反思，需要我们进一步总结经验教训，积极拓展生态城市的建设思路。其中，环境影响评价是生态城市建设中的一个重要问题。

　　事实上，我国对环评不可谓不重视，《中华人民共和国环境影响评价法》自2003年9月1日起施行。中华全国律师协会环境资源法专业委员会委员、北京盈科律师事务所(昆明)律师杨名跨表示，这部法律是一部相对完备、想尽的法律。在其中规定了理想的环境影响评价过程，应该能够满足以下条件：

　　一、基本上适应所有可能对环境造成显著影响的项目，并能够对所有可能的显著影响做出识别和评估，二、对各种替代方案(包括项目不建设或地区不开发的情况)、管理技术、减缓措施进行比较；三、生成清楚的环境影响报告书(EIS)，以使专家和非专家都能了解可能影响的特征及其重要性；四、包括广泛的公众参与和严格的行政审查程序；五、及时、清晰的结论，以便为决策提供信息。在实际工作中，环境影响评价的工作过程可以不同，各步骤的顺序也可变化。

　　同时，国家还对不符合环保法律的建设项目设置了“防火墙”。贯彻“四个不批、三个严格”的原则。

　　“四个不批”，是指国家明令淘汰、禁止建设不符合产业政策的一律不批；环境污染重，产品质量低，能耗、物耗消耗高，特别是污染物排放不能达标的项目一律不批；环境质量不能满足环境功能要求的，尽管项目经济效益好，但是当地的环境质量已经不能满足环境功能要求的，已经没有总量指标的项目一律不批；建设项目如果位于自然保护区、核心区、缓冲区的项目一律不批。

　　“三个严格”，是指严格限制涉及到饮用水水源保护区、自然保护区、风景名胜区以及重要生态功能区的项目；严格控制高耗能，就是产业开发中能耗、物耗、污染物排放量大的项目审批，并且要坚决杜绝已被淘汰的项目以所谓技术改造、拉动内需为名义上项目；严格按照总量控制的要求，把污染物排放总量作为区域、行业、企业发展的约束条件。

　　就在6月14日召开的国务院常务会议明确要求：要强化节能环保指标约束，用法律、标准“倒逼”产业转型升级，对未通过能评、环评的项目，不得批准开工建设，不得提供土地，不得提供贷款支持，不得供电供水。

　　绿皮书指出

　　环评制度须完善 重在信息公开

　　“近年来，公众对一些项目可能对自身生活环境产生的影响十分关切。一些项目遮遮掩掩上马，在环评过程中未能让公众充分了解相关信息、参与项目评价，最终引发了群体性事件。”绿皮书这样写道。

　　绿皮书进一步认为，中国现行的环境影响评价制度在实践中亟须完善，其中最重要的就是要做到信息公开，让公众充分参与到环评过程中，保障相关居民的知情权及对与自己相关事项的决策权。

　　“说实话，我们的法律是完备的，但最大的问题是执行。一个项目的建设单位、环评单位、审批单位，每个环节都需要听公众和专家的意见。但我们没有严格按照这个程序来。”杨名跨律师说，相反，为了应付程序，许多企业采取弄虚作假的形式，使得公众参与流于形式。

　　我国《环境影响评价法》明确规定了环评过程中的公众知情权和决策权。比如规定，专项规划的编制机关，对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明。

　　但是，这个条款中有个重要的规定：“国家规定需要保密的情形除外”。这就意味着，被定义为“保密”情形的，就可以不征求公众的意见，环评报告也可以不向公众公开。

　　那么，究竟哪些情形才属于保密的情形？记者遍查现行法律文件，并未找到相关的规定。杨名跨律师介绍，国家环保局和国家保密局在1990年联合颁布过一个《环境保护工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》，上面对“机密级事项”列出四种情形：1、军用大中型核设施可行性研究、选址、设计建造、装料运行和退役阶段的环境影响报告书，以及有关的环境保护档案资料；2、全国环境保护中期规划；3、国家批准的环境保护重大科技发明、重大科技攻关项目和具有世界先进水平的环境保护科技成果的关键技术；4、通过秘密渠道获得的国外环境保护技术成果、资料及其来源。

　　杨名跨同时指出，这个20多年前的规定颁布时，我国还没有建立政府信息公开制度、相对规范的环境影响评价制度，更没有建立起环境保护公众参与制度，规定居然连“环境保护中期规划”都列为机密，显然过时了。“但即便是按照这个规定，保密的范围也是非常窄的。主要就是涉及到大中型核设施(军用)可研报告、选址、规划等。

　　而现阶段，我国还没有一个明确的法律文件来对这个“保密情形”进行规定。我国确定“国家秘密”范围的法律依据主要包括《中华人民共和国保守国家秘密法》，但这部法律，对于保密的规定非常笼统，比如涉及到国家安全等。

　　绿皮书指出

　　群众“邻避效应”意识增强


　　绿皮书指出，一些事件反映出群众“邻避效应”意识的增强。“邻避效应”是指居民或当地单位因担心建设项目(如垃圾场、核电厂、殡仪馆等邻避设施)对身体健康、环境质量和资产价值等带来诸多负面影响，而产生的嫌恶情结和“不要建在我家后院”的心理，并由此采取的强烈和坚决的、有时高度情绪化的集体反对甚至抗争行为。

　　“在欧美国家，如果当地居民不同意，政府就不受理企业环评报告书，居民对项目具有至关重要的否定权。”环保部原总工程师、中国环境科学学会副理事长杨朝飞说，因此，企业做项目环评时，不是主要向政府机关报告，而是花费大量精力做当地社区居民工作。向居民们详细说明自己的项目不会污染当地环境，也不会影响居民生活质量，甚至可以为当地居民带来很多好处。“先说服当地居民，再向政府上报环评报告，政府根据有关法律法规审批，一旦环评报告被批准，接下来的工作就很顺利了，因为当地居民的说服工作，之前企业都已经做过了。”

　　杨朝飞表示，对国内外环评法制度进行比较，就会发现一个审批程序上的小区别，即企业是先找政府，还是先找居民？我国项目审批基本依靠政府。当企业要上一个建设项目时，必须首先编制环评报告书，然后向政府有关部门上报环评报告书，同时附有当地居民的民意调查结果。政府部门收到环评报告书，经初步审核后将部分信息对外公示，再依据情况作出审批决定。

　　但是，该审批过程存在两个薄弱环节：一是企业为了上项目，可能在民意调查结果上作假，而当地居民对上不上项目没有最终决策权；二是企业为了上项目，会以保密为名，尽量减少信息公开内容。结果企业上项目，主要做政府工作而不是做群众工作。民意调查流于形式，调查结果并不能反映真实民意。

　　杨名跨也表示，在国外，一个社区新建一个商业项目，只要有一户居民不同意，都是不能上马的。“即便是涉及国家公共利益的，开发者也要付出高昂代价。”社区居民享有受到法律保护的合法环境权益，拥有社区建设的决策权。政府不是运动员而是裁判员，负责监督国家法律法规落实，局部建设活动不能伤害国家整体、长远利益的审查把关。“在美国，环境责任是终身制的。”他说，任何一个公民或者行政人员，若经手的项目出了环境问题，终身都要受到追责。

　　绿皮书指出

　　局部利益损害生态未根本扭转

　　绿皮书认为，当前我国生态城市建设存在几方面问题：健康指数靠前的城市从整体看已经走在前列，但空气质量、水质等重点单项指标仍不达标；以个人和局部利益损害生态环境问题还未根本扭转等。

　　清华大学校长、著名环境工程学者陈吉宁曾说过，城市规划环评不是评价某一规划的对与错，它最根本的问题是要在规划过程中树立一种环保的理念。规划师和环评师在规划评估过程中不是割裂存在，他们是一个融合的过程，是一个协调统一的过程。他认为， 环评介入得越早，越能及早规避问题，付出的代价越小，而如果环境介入在规划实施后，不仅解决的手段受到限制，整个区域的环境状况也将为此付出更大的代价。

　　陈吉宁的评价一点也不为过。上世纪五六十年代的填湖造田运动，不仅带来了水患，而且让湖泊周边的生态发生了很大的变化。以滇池为例，20世纪60年代，滇池的水生态系统还非常健康，后来由于城市发展过于靠近湖边，填湖造田运动大量兴起，给湖泊带来了沉重的打击。按照专家的分析，这种打击带来的影响可能比后来排污造成的影响更为严重。如果环评先行，考虑到环境因素带来的影响且充分尊重了公众的参与决策，就可以少走许多弯路。

　　然而，从官方公布的情况来看，环评机构弄虚作假的情况并非罕见。今年年初，环保部通报了环评机构专项执法检查情况。发现部分环评机构存在质量管理体系不健全，管理不严，环境质量监测报告、公参材料等缺失影响了环评过程追溯等问题。

　　此外，河南省环保厅近日公布，在2012年考核中发现，20家在河南省备案的环境影响评价机构超越资质评价范围承接项目，或在环评中弄虚作假，或在环评中对项目污染物防护措施分析不到位，或公开与无环评资质的机构合作开展环评业务。

　　其中，煤炭工业郑州设计研究院有限公司、河南省煤田地质局资源环境调查中心等9家环评机构在河南全省范围内通报批评。核工业北京地质研究院等6家环评机构除被通报批评外，还被取消在河南备案的资格。

　　“从技术层面来说，我认为我们现有的技术已经达到那个条件，环境问题是可控的、可防范的，但是现在最大的担心就是法律能不能得到有效执行，国家政策能不能得到坚决贯彻，只能部门能不能切实起到监管作用。”杨名跨说。

　　绿皮书指出

　　生态城市建设法律体系不健全

　　绿皮书称，尽管中国现已初步形成包括宪法、法律以及相应的行政法规、规章和地方性法规所构成的保障城市生态化建设的法律法规体系，但与国外较完善、成熟的规范城市生态化建设的法制相比，中国的相关立法还处于较低层次，某些法律、法规有待制定和颁布。

　　其实，随着国家打击环境违规行为的深入，环评等审批也成为一项重要的打击手段。

　　过去的几年，“区域限批”成为了悬在地方政府头上的一把利剑。无论是水源保护区还是重点流域湖泊，无论是土壤中的重金属污染还是陆地上的危险废物污染，甚至包括空气中的二氧化硫和氮氧化物等污染物，各地方只要在一个项目上环保严重违规，都将面临“区域限批”的处罚。

　　这是一项类似于“连坐”的严厉制度。就是指如果一家企业或一个地区，出现严重环境违法的行为，环保部门有权暂停这一企业或这一地区所属或境内的除循环经济类项目外的所有项目，直到他们的违规项目彻底整改为止。

　　2011年6月，位于曲靖市的陆良化工实业有限公司逃过层层监管，将5000吨危险废物铬渣倾倒在南盘江河道边，而南盘江是珠江的上游。环保部宣布，鉴于曲靖非法倾倒铬渣事件的恶劣影响，决定对曲靖市实行区域限批。各级环保部门暂停受理、审批曲靖市所有建设项目(上市企业外)的环境影响评价，直至该市完成处置非法倾倒的铬渣和被污染土壤。

　　此次区域限批持续了近一年，使曲靖市的经济受到了极大的影响，也以惨重的代价受到了一场环境保护教育课。其实这项空前严厉的制度早在6年前就得到确认了。

　　2007年1月10日，原国家环保总局首次动用了“区域限批”政策，惩罚严重违规的行政区域、行业和大型企业，对4个行政区域(唐山市、吕梁市、六盘水市、莱芜市)、4个电力集团(华能、华电、国电、大唐国际)实行停批、限批，即停止审批其境内或所属的除循环经济类项目外的所有项目。这是环保部门成立近30年来首次启用这一行政惩罚手段。“区域限批”立竿见影，遏制了非法建设投资，抑制固定资产投资过快，成效比以往任何一次环评风暴都明显。

　　2009年6月11日，环境保护部又发出“限批令”，对严重违反国家产业政策、发展规划和环境保护准入条件进行项目建设的金沙江中游水电开发项目、华能集团和华电集团(除新能源及污染防治项目外)建设项目、山东省钢铁行业建设项目实行“限批”，引起巨大反响。

　　目前，《中华人民共和国水污染防治法》、《规划环境影响评价条例》都以法律的形式将“区域限批”明确下来。业界普遍认为，“区域限批”纳入日常环境监管中，使运动式的“风暴”变成常规化的制度，使一时的“关停”变成促进产业升级换代的平台，使环评在调整产业结构、转变经济增长方式等方面发挥更大的作用。