[转]环评审批放权,众口如何调-环评审批放权,众口如何调

鹤无声

环评审批放权，被民间指责会导致地方环境污染问题雪上加霜。 （勾犇/图）

环评审批放权,众口如何调-环评审批放权,众口如何调
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作者： 南方周末记者 严定非 实习生 龚君楠 黄伯欣

2013-07-12 09:56:13


环评审批权集中在环保部和省环保厅，这是违反法理的。哪一级政府对当地环境负责就应该由哪一级政府履行环评审批权。”

“本来就不乐观的环保现状，会不会因为放权而雪上加霜？短期内迅速将环评审批权下放，会酝酿着巨大风险。”

“‘放权’其实不仅包括中央对地方的放权，也应该包括政府向社会放权。加强社会监督，其实也就意味着政府应当向社会放权。”

◎陈凯麟 环保部环境工程评估中心总工程师

◎蔡守秋 中国法学会环境资源法学研究会会长

◎栾胜基 北京大学环境与能源学院教授

◎杨海真 同济大学环境科学与工程学院教授

◎刘文洁 武汉市环保局政策法规处处长

◎马军 公众与环境研究中心主任

◎李波 自然之友前总干事


一场自上而下的环评放权行动，正在引发争论。

2013年3月，国务院颁布机构改革和职能转变方案，核心内容首推“简政放权”，其中，环保部也是“放权”的改革对象。

环保部已在紧锣密鼓行动。2月，环保部部长周生贤对外透露，环保部将下放建设项目环评审批权限。4月，环保部副部长吴晓青表示，该部今后会从区域和产业布局的层面“划定环保门槛”，“一些具体项目的环评审批权要下放到地方”。

“简政放权”本是好事，但环保部听到的，却是如潮的质疑声。

近几年频发的建设项目环境群体性事件中，环评问题已成绕不过去的坎，诸多抗议声都指向项目施工的前端——环评。如新近发生的昆明抗议化工事件，也被指责环评报告中缺乏公众参与环节。

目前环评审批权集中在环保部、省级环保部门，一旦这项权力更多地下放到省级，甚至县市一级，“弱势群体”的环保部门如何应对当地挥动的GDP大棒，这已成为公众担心的隐忧，本不乐观的环评现状，是否会雪上加霜？

南方周末记者采访了国家和地方环保系统专家，试图厘清其间利害。如果放权势在必行，那么国家需要有哪些配套举措。

“下放”还是“优化”？
南方周末：今年的环评放权，到底走到了哪一步？

刘文洁：最明确的方案是《国务院机构改革和职能转变方案》，据我所知，最近环保部出台了文件，提出重点改革环评和环保专项资金审批体制、机制，这与国务院的要求是一致的。但至今我们基层环保部门尚未见到具体如何改革的文件。

陈凯麟：“下放”说法不准确，我认为应该用“优化”来替代。因为它不是简简单单的全部下放，是分层次的。目前方案还在讨论中，它有一个优化和调整的过程，需要时间，我们现在每天的核心工作就是商讨和研究方案，会争取早日出台。

南方周末：这次不仅仅是环保部，还有省级环保部门的权力下放吗？

蔡守秋：环评审批权目前集中于环保部和省环保厅，而地、市、州和县级政府没有环评审批权。虽然目前尚未公布出方案，但我觉得，基层政府是应该获得的。当然，需要厘清的是，哪些权力适合下放。项目建设审批权、“三同时”审批权（“三同时”指：环保设施必须与项目主体设施同时施工、同时投入、同时运行）就应保留在省部级环保部门。

刘文洁：就湖北省而言，今年放权，涉及两个很重要的权限。一个是环评审批权，一个是环保专项基金审批权。这两项权力过去一直主要集中于省部级环保部门。

栾胜基：这已不是什么新闻。环保部在历史上有多次放权。最近的一次，是把对环境污染较小的27个行业的环评审批权力下放到项目所在的地方环保行政主管部门。因为这些行业，比如制鞋业、制衣业，排污量小，对环境影响不大。这些项目的环评如果要到上一级环境行政主管部门，就会使得企业运行很难。

南方周末：有消息说，环保部在下放审批权后，着重从规划环评的高度对全国开展管理，你怎么看？

蔡守秋：下放环评审批权以后，环保部的主要职责应该是侧重宏观管理，一是制定环保政策和行政法规，并加强对地方督察；二是跨区域协调；三是做好与国务院以及其他部委之间的沟通。

刘文洁：环保部门的职能划分，我认为环保部和各省环保厅未来的主要职能应是制定、完善环境保护的政策和行政法规，制定合理的环保标准，建立健全考核体系。做好环保工作需要充分发挥市场机制作用，而环境审批权下放则是更好发挥市场、基层作用的第一步，以后的工作依然任重道远。

是推卸责任，还是企业减负？
南方周末：你认为是否应该下放环评审批权？

马军：长远来看，我认为环评审批权下放是好事，但目前也会存在不少问题。站在非政府环保组织的立场，我最希望看到公众可以获得参与环评的应有权力。

李波：我忧虑的是，本来就不乐观的环保现状，会不会因为放权而雪上加霜？如今年这样短期内迅速将环评审批权下放，会酝酿巨大风险。

蔡守秋：环评审批权集中在环保部和省环保厅，这是违反法理的。环保法规定，县级以上政府需要对本地环境保护负责。哪一级政府对当地环境负责就应该由哪一级政府履行环评审批权。

刘文洁：过去相对集中的环境行政许可审批权存在诸多弊端，最突出的问题莫过于省部级管得太死，项目虽然在地、市、州，但后者既无决策权，又罕见监管权，这很容易导致环境问题的发生。例如，如果地方要建一个集装箱码头项目，其环评审批权在环保部，环保部离项目那么远，它如何做到“贴身监管”？结果，项目违法投入运行，噪声污染扰民日久，地方环保部门却没有办法，只好分级上报。实际上，权力高度集中不符合行政管理规律。

南方周末：放权真的是洪水猛兽吗？

李波：早在2011年之前，环保部就下放了垃圾焚烧项目审批权。2011年，北京垃圾焚烧项目涉嫌环评造假，我们环保组织要求更换环评单位。但环保部并未回应，最终，在一片疑虑声中，该项目还是被北京市环保局批准。我认为，一旦环评审批权下放，无论项该目对环境造成的实际影响有多大，引起的争议有多大，都与环保部再无瓜葛。

杨海真：环保部现在下放环评审批权，是在推卸责任。本来治理环境是环保部的事，现在它把权力给地方，责任当然也归了地方，但是地方环保部门跟地方企业关系这么密切，会出现很多问题，他们会为了共同的利益或者地方经济发展牺牲掉公共利益，也就是牺牲掉环境。我觉得下放环评审批权会使污染问题加剧，真不是杞人忧天。

蔡守秋：短期内，很可能会出现目前舆论担忧的问题，比如腐败、污染加重等，这主要是监督机制不完善造成的。长期来看，这些问题是可以得到有效控制的。

南方周末：大家比较普遍担忧的，其实还是建立在一种假设上：中央政府相对可靠，放权给地方好像不太保险？

栾胜基：只要有审批权，就有寻租现象，不在于是地方政府还是哪级政府。各种环评问题，其实是地方政府管理水平的问题。要不就是太严，要不就是太松。但是太严居多。即使放权，地方部门管理也十分严厉，反而有些环评机构没法做了，本来很简单的事情，一个楼房要做规划，要做可研，把它复杂化了。这属于管理水平问题，跟放权没关系。

放权，并非一放了之
南方周末：如果放权是必然的趋势，有哪些配套制度需要跟上？

杨海真：除非做到两点：一是严格规范地方环评审批的程序，二是制定切实可行并且行之有效的监督制度。如果非要下放环评审批权，环保部就该制定好地方环保部门环评审批的游戏规则，并且加强上对下的监督。否则一定会加剧环境问题。

刘文洁：环境审批权下放以后，环境监管机制必须得到加强。环保部在下放环境审批权的同时也强调过这个问题，但具体怎样加强监管还得看上级环保部门的行动。

蔡守秋：环境审批权下放以后必须建立相应的配套措施，例如，要防止地方保护主义，就需要充分考虑基层公务员的工资水平。他们的收入均来自当地的财政，说白了，就是税收。所以地方环境部门在行使环评审批权时会倾向为本地企业放行，排斥外地企业进入，这就产生了我们说的地方保护。我们可以改变基层公务员的工资来源，进行二次分配，地方保护主义就会得到控制。

南方周末：应该如何加强监督呢？

马军：放权有两条路径，一是环保部门直接向公众放权。例如，西方发达国家的政府环保部门在行使环评审批权时，会务必做到公开透明，使公众全程参与环评审查。另一个放权路径即上级环保部门向下级放权。两条路径需要同时进行，否则环境审批权一旦下放地方环保部门，许多问题会因为缺少监督接踵而至。

刘文洁：我所理解的“放权”一词其实不仅包括中央对地方的放权，也应该包括政府向社会放权。加强社会监督，其实也就意味着政府应当向社会放权。这个层面的放权意义相对宽泛，比如做到环评信息及时公开就是一种放权，它存在一种权利的让渡，即赋予了公民获得知情权。让公民和民间组织积极参与到环保工作的每个流程，确保权力公开透明运行。
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