有重点地加强环评体系建设

鹤无声

来源： 中国环境报     作者： 耿海清
　●在我国现行的环境影响评价法规体系中，仅有“一地三域”、“十个专项”规划，以及对环境有影响的建设项目纳入了法定评价范围，尚未涉及国家战略、法规、政策等对资源、环境、生态影响更为深远的高层次决策，也未涵盖国民经济和社会发展规划、区域规划等在现行规划体系中居于基础性、统领性地位的规划。
　　●当前我国的环境问题比任何国家都要复杂，同时面临着控制污染物排放、改善环境质量、防范环境风险和应对全球环境问题等诸多难题。从目前来看，无论是项目环评还是规划环评，仍局限于对单个环境要素的评价。对于区域性、宏观性、复杂性问题缺乏有效的预测手段。
　　●急需根据当前环保工作的新形势、新要求，紧密围绕环评法规要求，建立由战略环评、规划环评渐次向项目环评、施工期环境监理、环保“三同时”等后续环节延伸，最终覆盖整个环评体系所有环节的层次分明、有机衔接的环评标准体系。
　　经过近40年的实践和探索，我国已初步建立起由法律法规、理论方法、技术标准等组成的环境影响评价体系，对于从决策源头预防和减缓不良环境影响发挥了重大作用。
　　但随着环境保护形势、任务的变化，以及环境影响评价工作深度和广度的拓展，我国环境影响评价体系内部存在的一些深层次矛盾和缺陷也日益凸现。具体而言，主要体现在以下几个方面。
　　一是评价对象尚未覆盖整个决策链条。我国现行的环境影响评价法规体系仅有“一地三域”、“十个专项”规划，以及对环境有影响的建设项目纳入了法定评价范围，尚未涉及国家战略、法规、政策等对资源、环境、生态影响更为深远的高层次决策，也未涵盖国民经济和社会发展规划、区域规划等在现行规划体系中居于基础性、统领性地位的规划。
　　二是技术标准体系不健全。由于缺乏顶层设计，我国的环境影响评价技术标准建设仍处于自发状态，全局性、系统性、均衡性不强。不仅环评法明确提出的环境影响评价指标体系尚未建立，建设项目施工期环境监理、建设项目环境影响后评价、规划环境影响跟踪评价等环节也缺乏相应的技术规范。规划环评涵盖的领域和行业极多，评价重点也有别于项目环评，但至今仅出台了3部导则。对于更高层次的战略环评（包括政策环评），在技术规范方面则完全空白。技术标准体系不健全，对环评效率、环评质量、环境管理等均会产生不利影响。
　　三是环评制度的内外联动机制不完善。我国的环境影响评价体系从内容上来讲包含了战略环评、规划环评、项目环评、项目施工期环境监理、环保“三同时”、项目环境影响后评价、规划环境影响跟踪评价等众多环节。但从目前来看，上述环节在技术层面仍缺乏有效联动，工作内容还存在很大重叠，导致制度运行成本较高。从外部联动来看，不仅环评内容与发改、国土、水利、城建等部门的工作有较大重叠，而且环评成果能否落实也缺乏规范的监控和反馈机制。
　　四是技术水平难以适应环保形势要求。当前我国的环境问题比任何国家都要复杂，同时面临着控制污染物排放、改善环境质量、防范环境风险和应对全球环境问题等诸多难题。从目前来看，无论是项目环评还是规划环评，仍局限于对单个环境要素的评价。对于区域性、宏观性、复杂性问题缺乏有效的预测手段。即使是对于环境要素的预测，也主要是使用国外引进的模型，缺乏自主创新。由于模式和参数选择的不同，导致结果往往具有较大的不确定性。
　　五是数据支撑能力不足。环境影响评价制度，在评价要素上涉及大气、水、土壤、生物等生态系统的各方面，在评价内容上包含回顾性评价、现状评价、预测评价等多种形式，在评价尺度上往往覆盖多个自然或行政单元，在评价时间上常常跨越几十年。数据资料的系统性、即时性和准确性对于评价工作的质量和效率具有决定性影响。然而，我国迄今尚未建立统一的资源环境数据平台，各部门之间也没有实现数据共享，环境影响评价的数据支撑能力严重不足。
　　针对上述问题，急需在总结经验和不足的基础上，根据我国环境保护面临的形势和任务，有重点地加强环境影响评价体系建设。就当前而言，可先从以下几方面入手。
　　一是为战略环评法制化做好准备。新一届政府已将加强法制建设，规范权力运行，实现依法决策、科学决策、民主决策作为行政体制改革的重点。《环境保护法修正案（草案）》已建议增加规定：“国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织拟订经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见”。据此可以看出，我国战略环评的法制化进程已经明显加快。
　　为此，从推动战略环评立法、完善环评学科体系的角度出发，必须尽快加强研究，做好相应的技术储备。在理论方面，应深入研究战略环评与政策科学、社会学、政治学、经济学、环境科学等学科的关系，初步建立自己的理论体系。在操作层面，应重点研究战略环评的筛选机制、介入方式、实施程序、评价重点、成果应用等，建立相应的技术管理体系。
　　二是建立适应生态文明建设要求的环评标准体系。党的“十八大”把生态文明建设提升到了中国特色社会主义事业总体布局的新高度。为此，急需根据当前环保工作的新形势、新要求设计好环评标准体系。具体而言，应按照生态文明的建设要求制定我国环境影响评价指标体系总框架。在此基础上，紧密围绕环评法规要求，建立由战略环评、规划环评渐次向项目环评、施工期环境监理、环保“三同时”等后续环节延伸，最终覆盖整个环评体系所有环节的层次分明、有机衔接的环评标准体系。
　　三是建立适应行政审批改革要求的环评内外联动机制。新一届政府明确提出了下放审批权限、减少审批事项、提高审批效率的要求。为提高环评审批效率和环评管理质量，必须建立多部门齐抓共管、各环节有效衔接的环评联动机制。对此，环保部门应根据自身职能定位和权限，进一步明确环评内容要求，减少与其他部门的工作重叠，做好工作对接。同时，应建立环境影响评价体系内部各环节之间，以及环评制度与其他环保制度之间的联动机制，节省行政资源、提高工作效率。要做好环评工作的内外联动，应进一步加强环评信息公开，最终实现建设项目全生命周期的环境信息公开、透明，接受社会监督。
　　四是建立面向新时期环保中心任务的环评技术体系。建设生态文明、建设“两型”社会、探索环境保护新路、推动经济社会转型，是我国当前环保工作的中心任务。同时，随着环境影响评价参与国家综合决策的不断深入，急需加强环评理论方法研究，提高解决区域性、宏观性、复杂性问题的能力。从当前来看，应重点加强人体健康、环境风险、生物多样性保护、累积影响、碳减排等方面的理论方法研究。进一步提高生态系统整体性影响、资源环境承载力、环境经济损益分析等工作的有效性。
　　五是建立适应决策信息化要求的数据支持系统。缺乏权威、系统、即时的资源环境数据，已经成为制约我国环境影响评价工作质量和效率的重要因素。对此，在国家层面，应尽快实现国土、城建、林业、水利、环保等部门基础数据资源共享，并逐步建立国家资源环境数据平台；在部门层面，各级环保部门应加强信息化建设，重视信息的采集和整理工作，建立服务自身的资源环境数据库。从远期来看，国家应争取开发可实现多平台协同工作的环境质量预测模拟云计算中心，实现全国环境数据、资源的最大程度共享。
　　（作者：环境保护部环境工程评估中心战略所主任工程师，现在新疆生产建设兵团环保局挂职）

棋贵

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