【总理的批评】国家政策制定过程中，处长到底在把什么关？

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写在前面：看作者郇山对“处长治国”的理解，有人可能会说这是“屁股决定脑袋”，当处长的必然会为处长们的“卡壳”行为说话。
但作为已有离职意向的国务院某部门处长，郇山对于“处长治国”有着更为真切的理解。
的确如此，政策制定的“瞻前顾后”除了立场以外，技术层面的可行性也成为了更为重要的考虑因素，尤其是在越来越复杂的政策制定环境下，技术层面的考量显得更为重要和紧迫。
识局君看来，被吐槽为“特别拽”的处长毕竟是少数，识局君认识的大多数处长们还是在巨大的压力下做着政策的调研、起草和落实工作。（有个处长说因为压力太大，头发都累少了）
除了目前推行的简政放权，狠抓落实，作者提出的解决方案与一个机构的运行规律贴近：权责清晰，人才珍贵。

以下是正文：

关注时政新闻的读者这两天一定会注意到这样一条消息，在4月15日的国务院常务会议上，李克强同志批评一些部门程序繁冗，“部长们参加的国务院常务会已经讨论通过的一些政策，现在却还‘卡’在那儿，让几个处长来‘把关’，这不在程序上完全颠倒了吗？”

作为国务院某部门的一名处长，笔者觉得有必要给广大社会公众解释一下，这些处长们到底在把什么关。

首先我们需要知道，究竟什么算是“国务院确定的政策”。国务院确定的政策一般说来分两类：一类是国务院自己直接发文的政策，如《国务院关于落实政府工作报告重点工作部门分工的意见》（国发〔2015〕14号）；或部门代拟由国务院发文的政策，如《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号，财政部代拟）。另一类是国务院常务会议上讨论确定事项，由各部门发文的政策，如2014年9月24日的国务院常务会议确定，要完善固定资产加速折旧政策，促进企业技术改造、支持中小企业创业创新，10月20日财政部和税务总局联合发布了《关于完善固定资产加速折旧企业所得税政策的通知》（财税〔2014〕75号），对完善固定资产加速折旧企业所得税政策进行了明确。

在这两类政策中，第一类较少存在“国务院确定了还需要处长把关”的情况，第二类则往往出现这种情况，这是由目前的议事和决策机制所决定的。一般提交国务院常务会议审议的事项，都是由主办部门提交一份草案性的文件，这份文件此前已经与其他相关部门的协（che）调（pi），大体达成一致。在国务院常务会议上，相关部门和国务院领导同志还会就此项政策提出一些意见。如果没有大的颠覆性意见，国务院办公厅会在会议纪要中写上“原则通过，请**部门根据会议意见修改完善后印发实施”，这就算“国务院已经确定的政策”。

但在实际操作中，“根据会议意见修改完善”可能是个非常复杂的过程，原因有以下几个方面：首先是当这项政策涉及多个部门时，对文件的任何改动都要取得各部门的一致，而这在一些情况下几乎是一个“不可能的任务”（识局君注：被媒体广泛报道的自贸区总体方案出台过程就是个很好的例子）。其次部门在会上提出的意见取向未必一致，这也增加了“修改完善”的难度。第三是最终出台的文件需要确定一些技术细节，而这种细节往往涉及复杂的法律和协调问题。第四个原因是，也正是因为留了这个“修改完善”的口子，一些部门的部长可能在会签文件时就政策细节提出不同意见——读者应该知道的是，所谓会签，是指各个相关部门的部长签，处长们是没有权力会签的。

造成这个问题的关键在于，在现行议事和决策机制下，在政策文件上会前和会后的修改过程中，国务院通常不对部门间的不同意见进行裁决，国务院常务会议也不是对政策的“完整终裁”，而只是“原则通过”，技术细节的尾巴则留给部门去处理。

根据目前的办文规定，任何需提请国务院常务会议审议的文件，上会前相关部门必须达成一致；常务会议讨论通过后，部门发文时也需要相关部门就新的修改和技术细节达成一致。而在所谓协调过程中，文件主办部门并无权威去要求与其平等的各个部门形成一致意见。发展改革委经常被赋予跨部门政策协调的责任，但由于从制度上来说它与其他部门平级，而且近两年也难以发挥实质性作用。由于部门间职权不同、视角不同、信息不同、代表的利益群体（这里在社会学意义上中性地使用这个词）不同，必然会有不同意见。在这种要求部门必须达成一致的议事和决策机制下，最终的结果要么是久拖不决，政策难产；要么是把有争议的内容去掉或“虚化”以取得形式上的一致，而这些引发争议的内容往往是真正有“含金量”的实质性内容。

那么，这些问题能不能靠“加快转变政府职能，简政放权、放管结合，自我革命，主动作为，狠抓政策落实”来解决呢？笔者认为，只要还需要政府部门，只要还存在部门分工，只要还需要部门发文来出台和执行政策，只要还需要部门意见达成一致，会签等程序就是免不了的，政策文件出台时间长也是免不了的。这不是因为程序繁冗，而是行政管理和决策机制的客观要求。

笔者认为，解决这个问题的真正关键是改革先行的议事和决策机制，关键中的关键是有机构来“勇于担当”，对部门间的不同意见要拍板决断（至少是赋予国务院办公厅或发展改革委足够的协调权力），而不能让各个平等的部门自己去协调。相应的，国务院常务会议要真正讨论和决定有争议事项，并形成“完整终裁”，开完会就出，不要再“修改完善”。

接下来，借此机会谈一下对处长这个群体角色的看法。

处长这个层次是部委中“承上启下”的业务中坚，在很多具体事项上往往对部门意见乃至国家政策有比较大的影响，以至于有所谓“处长治国”的说法。之所以形成这种现象，并不是因为处长们有多大的能耐或多大的野心，以至于能侵夺部长甚至国家领导人的权力，而是因为现代国家治理和行政管理毕竟是一个“技术活”，客观上需要一个具有足够专业知识和技术能力的技术官员群体来实现。

在现有的体制下，这个群体一般由各部门的资深副部长（本部门出身，拥有足够专业知识）、业务司局负责人、处长和科员组成，处长则是其中具体做事的骨干。他们一般熟悉一个特定领域的情况、问题、政策、法规，是很多政策的初步拟订者和直接执行者，是国家大政方针和实际事务相结合的中介环节。不管领导人有什么样的宏图大略，国家治理最终不能不依靠这个技术官员群体，他们的专业技能、职业价值和人格尊严应该得到肯定。

要解决领导人眼中的所谓“中梗阻”问题，使治国理政的宏图大略和顶层设计能够落实，在我看来仅靠说狠话“敲打”技术官员、念紧箍咒、督办督查，是没有用的，要缩减和削弱这个群体，更无助于国家治理的改进和政策落实。在现代社会治理和公共管理中，政策的法律和技术细节是十分重要的，它直接涉及到政策执行中政府与社会主体关系的把握和政策实行的效果，这也是需要技术官员群体花时间确定政策细节的根本原因所在。目前有一些顶层政策设计落不了地，主要原因有两方面，一是政策设计没有经过充分论证，本身缺乏可操作性，二是执行层受制于现行决策体制无法有效行动，又没有有效的决断机制。因此出路在于，一方面在政策制定阶段要充分尊重技术官员的意见，提高政策的可操作性；另一方面领导层要有协调不同意见和政策决断的有力机制，不能让执行层去负责协调工作。

最后，笔者想讲一个亲身经历的小事作为结尾。最近由于考虑离职，接触了几家企业的HR。有一家企业的人力资源总监问了我这样一个问题：“走这么多人，你们的领导不担心人才流失吗？我们董事长总觉得最缺的就是人才”。我回答说，目前看来他们不担心，而且认为我们很多余。
（来源：识局智库微信公共账号）

晏司

人不会缺的。

nlnl333

    文章是比较实在和有见解的，个人也相信处长们是认真国事的，奈何体制上的一些问题是受制约最大的，很多事情的区别在于按法、按规则还是某些人，尤其是领导的意志及相关方的不配合；
    至于是人还是是才，很多东西如果非要了解了行规才能去做，显然和才无关了；
    因此，制度、有效的可以执行的制度是重要的。

浮金

发现问题，重视问题，解决问题，就会越来越好。作者加油，我们也加油。

lhua08

感觉相国这段时间有点急：批网速、批处长、批各种评价，东北说话也很重，可能领导人感到经济形势严峻了吧。