|
环境保护部环境工程评估中心
近日，广州绿网环境保护服务中心全面研究了，贵中心2016年4月11日发布的《建设项目环境影响评价公众参与办法（征求意见稿）》。基于以下重大因素考量，我们建议暂缓或暂停“建设项目环境影响评价公众参与办法”制定活动，并通过本次征求意见，组织《环境影响评价公众参与暂行办法》修订工作，待时机成熟时再次重新征求意见。
1、法理依据不足，征求意见仓促。2015年1月1日开始施行的新环保法、相关配套办法和近年来的环保实际情况表明，信息公开和公众参与在环保中的地位和作用越来越高。但同环评相关的主要上位法律法规（《环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》、《规划环境影响评价条例》）均还没来得及修订，这些法律法规中不少条款同新环保法及相关配套办法相抵触，以至于本征求意见稿的法理依据不足。征求意见稿在公众参与适用范围、参与对象、参与方式、参与时机等诸多方面均有调整，但给公众征求意见的时间不足10个工作日，显得十分仓促。
2、现行《环境保护法》、《环境影响评价法》、《企业事业单位环境信息公开办法》、《环境保护公众参与办法》、《建设项目环境影响评价政府信息公开指南（试行）》、《环境影响评价技术导则总纲》、《环境影响评价公众参与暂行办法》等法律法规，均明确鼓励环境信息公开和公众参与，并正在逐步形成环评全过程信息公开和公众参与格局。但本次征求意见稿却有进一步限制信息公开和公众参与之嫌。
2.1、仅适用于建设项目环评，不包括规划环评。规划环评的重要性远远高于建设项目环评，国家目前也在大力推进规划环评落地，2016年连续下发6个规划环评指导文件。而当前规划环评的公众参与远远没有建设项目环评开展得顺畅。《规划环境影响评价条例》和《环境信息公开办法（试行）》中关于规划环评的公众参与规定并不具体，执行起来困难重重。现行《环境影响评价公众参与暂行办法》第四章专门规定了规划环评的公众参与内容，征求意见稿不但没有有效吸收近年来规划环评公众参与取得的成果，反而删除了规划环评公众参与内容，仅针对建设项目公众参与是该征求意见稿的一大不足。
2.2、征求意见稿将适用范围限制在环境影响报告书。这意味着数量庞大的报告表、登记表是可以不用公开和公众参与的。而环评实践中需公开环境影响报告表，并组织公众参与的项目大量存在。且近年来引起公众强烈反映的项目，无论是在项目环评编制阶段，还是在项目建设运行阶段，发现属于报告表、登记表的项目也越来越多。环评信息公开和公众参与有助于提前发现和解决环境纠纷，充分发挥环评的源头预防作用。法律法规中鼓励信息公开和公众参与的规定也应该在征求意见稿中进一步细化落实，覆盖到报告表、登记表项目。
2.3、公众参与原则和对象的限制。征求意见稿删除了原有的“平等、广泛”原则，而该原则正是环评公众参与的基础，有效的保证了公众的知情权。当前公众参与流于形式的重要原因之一就是“平等、广泛”的原则得不到落实，无法充分保障公众的环境知情权。同时征求意见稿还进一步限制了公众参与对象，将其定义在“公众参与对象是建设项目环境影响评价范围内的有关团体和个人”，排除了评价范围外的社会组织、专家、学者等其他关心环境的公众，违背了《环境保护法》第五章第五十三条“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利”的规定，也不符合环境保护公众参与发展的实践规律。
2.4、需要深度公众参与的项目界定方式不清晰，深度公众参与有架空的危险。《环境影响评价法》第十六条规定“可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价”，表明报告书项目可能造成重大环境影响，对公众的影响也可能更剧烈，理应开展深度公众参与。而征求意见稿对需要深度公众参与的项目界定方式并不清晰，仅有“若受影响公众对该项目环境影响相关内容质疑较多或关注程度较高时，建设单位应当采取下列方式进一步开展针对性的公众参与”的原则性规定。这样的原则性规定势必会给办法的落实带来困扰。
2.5、深度公众参与的程序及形式的不明确。现行《环境影响评价公众参与暂行办法》规定的公众参与方式有问卷调查、座谈会、听证会、论证会等，覆盖了环境影响评价文件的编制阶段和环保部门的审批阶段，并对每种方式的实施程序进行了详细规定。征求意见稿删除了问卷调查和听证会，模糊了座谈会和论证会的实施程序和方法，且局限于文件的编制阶段，未对深度公众参与后，公众对项目仍存在重大质疑时，如何开展后续工作作出规定，是一大退步。其实，问卷调查不是不能作为公众参与的一种有效形式，关键在于问卷调查的方法，包括问卷对象、问卷的问题呈现、分析问卷的逻辑等方面是否得当。听证会作为国际社会通行的一种重要的参与方式，在国内外都取得了良好的实践，但在本次征求意见稿中却删除了。技术评估、圆桌对话等其他在实践中运用良好的公众参与方式也没有纳入到该征求意见中。虽然《建设项目环境影响评价政府信息公开指南（试行）》明确了环保部门审批阶段的信息公开职责，但该指南没有对审批阶段的公众参与做出规定，且该指南位阶极低；拟上升为部门规章的关于环境影响评价公众参与办法的征求意见稿，应当有效吸收《环境影响评价公众参与暂行办法》、《建设项目环境影响评价政府信息公开指南（试行）》等相关法律实践中的优秀经验。
3、将建设单位作为公众参与唯一的责任主体不符合实际，也违背了法律规定。我国的环评实践中，建设单位、评价单位、环境保护行政部门是重要的3个相关方，在环评中均负有相应的义务与责任。评价单位作为建设单位委托的中介组织，环境保护行政主管部门作为法律赋予环境管理的行政部门，有为建设单位提供包括公众意见在内的环境咨询意见和管理意见的义务和责任。建设单位是以盈利为目的的企业，对项目的具体环境影响可能并不知情，也不太懂得如何调查分析、直面公众的需求，公众对其环境信任度本身就低，公众可能更愿意、也有权利将其意见和建议反馈至与建设单位项目密切相关的评价单位和环境保护行政主管部门，或者独立的第三方。因此，与建设单位项目密切相关的评价单位和环境保护行政主管部门也有接受公众意见建议，并在此基础上向建设单位反馈意见和建议的义务与责任。同时，其他第三方也应告知建设单位公众的意见和建议。征求意见稿将建设单位作为公众参与的唯一主体，囊括了公示信息、收集公众意见、意见归纳分析、编制公众参与说明等所有公众参与工作，加重了建设单位的负担，规避了评价单位和环境保护行政主管部门的责任，是第三大不足。如果需要明确建设单位、评价单位、环境保护行政主管部门的责任，可以采取的一种方式是：规定建设单位负责发布和整理信息，评价单位和环境保护行政主管部门有告知建设单位公众意见建议的义务，但最后所有的公众参与活动都必须在公众参与说明中予以说明。
4、环评是环境保护中重要的事前预防措施，也是综合决策的过程。其公众参与不单单局限在建设单位完成环境影响评价文件，更在于影响项目的综合决策，并融入到项目的事中事后监管中去。征求意见稿将公众参与仅限于环境影响评价文件的编制工作过程也是不够的，还应包括审批、验收及日常运营过程中发现的环评和环境问题，及在环评上还可以采取的应对措施。
附件：《环境影响评价公众参与办法》（绿网建议稿）
广州绿网环境保护服务中心 2016年4月20日
抄送：陈吉宁部长 环境影响评价司 政策法规司 环境影响评价公众参与办法 （绿网建议稿） 第一条 【依据目的】为推进和规范建设项目环境影响评价公众参与，保障公众环境保护知情权、参与权和监督权，维护公众环境权益，依据《环境保护法》、《环境影响评价法》等法律法规，制定本办法。
第二条【适用范围】编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当按照本办法规定公开环境信息，开展深度公众参与。 编制环境影响报告表和环境影响登记表的建设项目应当公开环境信息，接收公众质询；公众意见较大的，还应开展深度公众参与。 规划环境影响评价、环境保护行政主管部门行使环境影响评价行政许可的公众参与，可参照本办法组织实施。 理由：1、《环境保护法》、《环境影响评价法》均鼓励公众参与，修改后的条款是对法律的落实。2、《企业事业单位环境信息公开办法》第九条第四款规定重点排污单位应当公开建设项目环境影响评价信息，并鼓励非重点排污单位公开环境信息。3、规划环境影响评价公众参与虽然在《规划环境影响评价条例》中有规定，但仍然较原则。规划环境影响评价相对于建设项目环境影响评价更重要，但现实中规划环境影响评价极少有普通公众的参与和深度参与，更应加强公众参与，因此可参照执行。4、环评部门审批环评文件的公众参与不应落空，并应吸收现行政策中的有益部分。
第三条【公参原则】建设项目环境影响评价公众参与实行公开、平等、广泛、便利、依法、有序的原则。 理由：保留原办法的“公开、平等、广泛和便利”原则，增加“依法、有序”原则。一方面“平等、广泛”是公众参与的重要前提，可以防止公众被代表，不能删除。另一方面依法、有序原则在于保证依法保护环境和维护自身权益，预防暴力冲突。
第四条【公参对象】公众参与对象应包括建设项目环境影响评价范围内的公民、法人、其他组织，环境影响评价范围应根据环境影响评价技术导则确定。 公众参与对象还应包括环境影响评价范围外的社会组织、学者、专家等关心环境保护事业的其他公众。 公众参与对象应充分了解建设项目带来的环境影响。 建设单位、评价单位、环境保护行政主管部门等建设项目信息持有者应为公众了解建设项目提供便利。 理由：1、有关团体不属于法律意义上的说法，实践中有关团体多是基层政府部门及准政府部门代表，修改成公民、法人、其他组织的说法与法律相符。2、社会组织、学者、专家等是环境保护事业的重要力量，但他们普遍不在评价范围内，应给其提供便利。3、公众在获取环境影响评价信息方面处于弱势地位，信息持有者有提供、告知信息的义务，保障公众的环境知情权。
第五条【公示信息】建设单位应当在建设项目环境影响评价文件初稿形成时，如实公示以下环境影响评价信息： （一）建设项目的名称、概要、批准条件及禁忌描述，减少或消除重大负面影响方案的选择和对比等基本信息； （二）项目所属行业的整体环境表现及项目本身在行业内的预期环境保护水平，项目污染物排放和控制情况、潜在环境影响风险、可能的环境敏感目标分布情况和拟采取的保护措施、非正常工况可能的其他污染物排放及其环境影响； （三）建设单位及其母公司近三年的环境信息（企业环境报告书）； （四）评价单位、项目负责人的名称及联系方式； （五）环境保护行政主管部门的名称及联系方式。 理由：规定公示的4条信息内容较为原则，拟整合成2条，分别是基本信息和环境信息。增加3条其他内容，分别是企业已有的环境信息、评价单位信息、环境保护行政主管部门信息。公开近3年环境信息相当于企业自证清白、取信于民，且符合《企业事业单位环境信息公开办法》。公开评价单位、评价单位名称及联系方式，是因为他们对建设单位的环境影响负有责任，且可以提早介入，促使建设单位优化甚至放弃项目。
第六条【征求意见】建设单位在公示材料中应当载明征求意见的对象、范围、期限、内容和公众意见反馈途径。 征求意见的时间不得少于 15 个工作日，征求意见期间确保公示信息处于公开状态。 征求意见的内容应限于与建设项目相关的环境影响。 公众意见反馈途径包括电话、信函、传真、网络等。
第七条【其他利益诉求】涉及公众的财产、拆迁、征地、就业等与建设项目环境影响无关的意见诉求和利益，公众可以向有关行政主管部门反映，或依法向人民法院提起诉讼。 收到其他利益诉求的单位应当积极调查处理，并同环保部门和建设单位共享信息，维护公众利益。 建设单位、评价单位、环境保护行政主管部门等其他接收利益诉求的单位，不得对意见提出人打击报复。 理由：同征求意见稿第18条整合，防止其他单位出现不接受、不调查、不处理、不作为的现象，同时保护利益诉求人。
第八条【公示载体】建设单位应当通过下列两种方式同步发布公示信息： （一）环境影响评价审批部门及其与建设项目对应的下级环境保护行政主管部门官方网站发布；地方环境保护行政主管部门没有官方网站的，应在同级地方人民政府网站发布。 （二）在环境影响评价范围内基层组织设置的公告栏，或其他便于公众知悉的场所广泛张贴。 建设单位及其母公司、评价单位有官方网站的，还应在官方网站重要位置同步发布。 鼓励在电视、广播、报刊及其他公众网络平台上同步、广泛发布信息。 理由：公示载体应尽可能统一、稳定、开放、便利，审批部门和评价部门是比较稳定的载体。最好能省级或国家级规定统一公开平台，明确张贴范围和比例。没有官方网站的建设单位、环评单位很多，但很多建设单位的母公司有官方网站。张贴的范围应尽可能广泛。
第九条【意见反馈、互动沟通】在征求意见期间，公众可以按照建设单位提供的途径，直接向建设单位、评价单位、环境保护行政主管部门等有关单位反馈与建设项目环境影响有关的意见和建议。接收意见和建议的单位应重视并依法合理处理公众提出的意见和建议。 鼓励建设单位在征求意见期间，通过发放与建设项目环境影响有关的科普资料、组织公众代表赴同类运行企业实地考察等方式，与公众开展互动交流，取得公众理解。 理由：1、建设单位不一定有能力和有意愿来真实的面对公众的问题，公众也不一定有意愿将信息反馈给建设单位，评价单位和环境保护行政主管部门作为项目的评估方和监管方，有责任也有义务来认真对待公众的意见。一方面是认真履职保护环境，另一方面是简政放权，服务建设单位，促进经济发展方式转变。2、互动沟通的方式提前更有助于消除不信任。
第十条【意见采纳】征求意见期限截止后，接收公众意见的单位应当在5个工作日内对收到的公众意见进行整理归纳和初步分析，提出放弃项目或继续完成环境影响评价文件的意见或建议，并反馈至建设单位。 建设单位收到反馈意见后，可以做出终止环境影响评价继续开展的决定。做出终止环境影响评价继续开展决定的项目应当告知评价单位和环境保护行政主管部门，并向社会公开。 需要继续完成环境影响评价文件的建设项目，应当充分考虑和采纳公众意见。下列意见应当重点考虑： （一）选址选线环境影响论证； （二）环境影响评价范围内环境敏感目标； （三）不利环境影响减缓控制措施； （四）环境风险防范措施； （五）相关环保法规或技术标准适用； （六）环境信息公开和公众参与。 理由：将该条款提前，更符合逻辑。现行法律规定评价单位对环境影响评价结论负责，建设单位没有修改环境影响报告书的权利。由于公众意见会向多个单位递交，因此各个单位均有考虑公众意见的必要。同时，由于项目是由建设单位委托的，故放弃项目的权利在建设单位。评价单位作为委托的中介组织，环境保护行政主管部门作为监管方均有提出意见和建议的权利和义务。建设单位在前期可以做出终止环境影响评价继续开展的决定，但应告知相关单位并向社会公开。并增加考虑“环境信息公开和公众参与”款项，以保障公众对建设项目环境知情权和参与权。
第十一条【深度公参】需要继续完成环境影响评价文件的建设项目，在充分考虑和采纳公众意见后继续完成。需要进一步公众参与的建设项目按下列方式进行深度公众参与： （一） 公众座谈会。 座谈会应以评价范围内直接受影响的公众参与为主，并接受评价范围外的公众报名。 座谈会由建设单位组织，邀请评价单位、环境保护行政主管部门、专家等参加。 座谈会召开7个工作日前，应发布座谈会会议议程，邀请或接受报名公众参加。座谈会需如实记录公众意见，在会议结束后5个工作日内形成会议纪要，向社会公开。 （二） 专家论证会。 专家论证会应围绕评价技术、方法等专业问题展开。 专家论证会由评价单位组织，邀请包括环境工程技术、环境科学、规划、健康、安全等方面专家出席论证。 建设单位和环境保护行政主管部门应当出席专家论证会。 专家论证会召开7个工作日前，应当发布专家论证会会议议程，发布论证事项、拟邀请的专家名单等，并接受或邀请公众报名列席。 专家论证会应形成专家意见或论证结论，签字后向社会公开。 （三） 听证会。 听证会可由公众提出，由评价单位或委托其他第三方组织实施。 听证会召开10个工作日前，应当发布听证会会议议程，接受公众报名。 听证会应当当场制作听证笔录，参会代表签字后，向社会公开。 理由：1、主要条款吸收于现行《环境影响评价公众参与暂行办法》。2、报告书是环境影响重大的建设项目，都应开展深度公众参与。如果深度公众参与不适用所有的报告书的项目，那么类似的项目或许并不需要以报告书的形式呈现。3、听证会这种参与形式不能删除，并详细规定这些深度公众参与的组织形式、参加单位及人员，改变邀请参与人员的方式，实行异议优先参与，允许旁听、直播等，深度参与结果公开等内容。4、还可以尝试把问卷调查、技术评估会和圆桌对话等也纳入深度公参，形成平等参与、公开参与、参与结果公开的格局。
第十二条【未采纳意见处理】接收意见的单位对未予采纳的公众意见，应当说明理由。对采用实名方式提出相关意见，未予采纳的，接收意见的单位应当与提出意见的公众进行沟通。
第十三条【公参说明】建设单位应当按照本办法附件要求，编写环境影响评价公众参与说明（以下简称公参说明），公参说明主要包括以下内容： （一）信息公开的方式、方法、覆盖度及效果； （二）建设单位收到的及其他单位反馈给建设单位的公众意见和建议； （三）公众意见的整理归纳分析情况，采纳或未采纳情况，未采纳的理由，与公众沟通反馈情况等； （四）会议纪要、其他单位往来建设单位的意见或建议等附件。 建设单位、评价单位、环境保护行政主管部门等接收公众意见的单位，对公参说明中相应公众意见内容的客观性、真实性负责。 理由：整合原有的四条信息，增加信息公开一条，信息公开是公众参与的前提，公参说明应包含该内容。同时接收意见的单位不单是建设单位，因此其他接受意见的单位也应对相应的内容负责。
第十四条【公开环境影响评价文件和公参说明】建设单位应当在环境影响评价文件和公参说明编制完成时，公开全部信息，征求公众意见。征求意见的时间不得少于 15个工作日，相关信息在整个项目生命周期内应处于可以公开状态。 理由：5个工作日太少，至少应恢复到之前的10个工作日，15个工作日法律上普遍的期限。只在建设项目开工前处于公开状态不合适，应保证随时都可以公开，以利于后期监管。
第十五条 【公众监督】环境影响评价文件和公参说明公开征求意见期间，公众可以进一步向接收意见单位提出与建设项目环境影响有关的意见。接受意见单位应当对收到的公众意见进行整理归纳，补充到公参说明中，并由评价单位对环境影响评价文件作进一步完善。 理由：接收意见的不单单是建设单位，还有评价单位、环境保护行政主管部门。完善环境影响评价文件的责任在评价单位。
第十六条 【资料保存】接收公众意见单位应当妥善保存公众参与过程中的电话记录、电子邮件、传真、信函以及公众座谈会、专家论证会等形成的原始资料，存档备查。
第十七条 【保密规定】建设单位在公开相关信息时，应当依法删除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等内容。 公开的环境信息不得删除依法不应删除的内容；删除依法应当删除的内容，应予以说明。 理由：增加一款，防止环境信息被随意删除。
第十八条 【报送要求】建设单位向环境保护主管部门报送环境影响评价文件审批申请时，应当附具公参说明。 未附具公参说明或公参说明不符合本办法附件要求的，环境保护主管部门不予受理。
第十九条 【审批规定】环境保护主管部门受理建设项目环境影响评价文件后，应当按照政府信息公开的规定，在公开环境影响报告文件的同时公开公参说明，公众发现公参说明存在弄虚作假的，可向具有审批权的环境保护主管部门实名举报。 接受举报的环境保护主管部门应当根据举报情况，对公参说明相关内容真实性进行核实，对举报人的相关信息予以保密。
第二十条【法律责任及诚信机制】环境保护主管部门在公众参与中弄虚作假的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 评价单位在公众参与中不负责任或者弄虚作假，致使主持编制的环境影响评价文件失实的，依照《中华人民共和国环境影响评价法》的规定，由环境保护部降低其资质等级或者吊销其资质证书，并处所收费用一倍以上三倍以下的罚款，同时责令编制主持人和主要编制人员限期整改一至三年。同时向社会公开，纳入企业社会信用系统。 审批过程中发现公参说明存在重大弄虚作假情形的，环境保护主管部门应当中止环境影响报告书审查程序，责令建设单位限期改正，处 3 万元以下罚款，并将违规行为向社会公开，纳入企业社会信用系统。 建设过程中发现公参说明存在重大弄虚作假情形的，环境保护主管部门应当撤销环境影响评价许可，责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。同时向社会公开，纳入企业社会信用系统。 运行过程中发现公参说明存在重大弄虚作假情形的，环境保护主管部门应当责令开展后评价，并加强环境监管。同时向社会公开，纳入企业社会信用系统。 理由：1、增加建设过程中和运行过程中发现公众参与作假，对建设单位的处罚。因公众参与造假撤销环评许可或开展后评价在各地均有环保实践，且得到了环保法和环评法的授权。2、审批部门和评价单位在公众参与中也应承担相应责任，且在环保法、环评法中有相应规定。
| 
/1 
狗仔卡
发表于 2016-4-21 17:46
提升卡
置顶卡
沉默卡
喧嚣卡
变色卡
抢沙发
千斤顶
显身卡
-1645086042380-1673327299471.jpg)
楼主
，努力中
发表于 2016-4-28 11:19
