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现行的环境影响评价(下称环评)制度，对于预防环境污染和生态破坏有着极其重要的作用。但是，建设单位违法成本过低，环评机构诚信的缺失，环评信息公开的困境，以及公众参与的“符号化”，是环评制度始终没有跨过去的几道门槛。
自2003年9月1日《环境影响评价法》(下称环评法)实施以来，各类环评事件层出不穷，如2003年的深圳西部通道环评事件、北京“西-上-六”高压输电线路工程环评事件，2005年的“环评风暴”、圆明园防渗漏工程环评事件，2007年的厦门PX项目环评事件、北京六里屯生活垃圾焚烧项目环评事件等。正是这些引发全社会关注的环评事件，使得人们开始理性地反思中国现有的环评制度。
责任强化，提高违法成本
环评法律要求，建设单位在项目立项阶段履行环评义务。建设单位作为一个理性的经济人，衡量其履行义务的成本效益，是再自然不过的事情。
环评法第三十一条界定了违法与守法的法律成本。但任何人都不会怀疑，根据该条款设置的法律责任，环评制度不过是“没有牙齿的老虎”。这也能解释，为什么现实中有那么多的建设单位选择违反环评制度。从实践中来看，建设单位违反环评制度的行为不外乎三大类：
一是建设项目环评文件未经批准，擅自开工建设。这种情形通常是建设单位编制好了环评文件，还没有在环保部门审批通过，等不及就先开工。如2005年1月18日，原国家环保总局以“严重违反环境法律法规”的名义，叫停了包括三峡总公司金沙江溪洛渡水电站、三峡工程地下电站和三峡工程电源电站在内的30个总投资达1179亿元的在建项目。这是环评法实施后，原国家环保总局首次大规模公布违规开工项目。此举一出，舆论惊呼中国刮起“环评风暴”。按照环评法规定，前述此类违法行为只能处以5万元到20万元的罚款。虽然环保总局对违法单位处罚了20万元最高额的罚款，但对投资总额达446亿元的金沙江溪洛渡水电站等项目来说，早一天建成运行获得的利益与违法受到处罚的成本之间，形成了何等的反差。
二是建设单位未依法报批建设项目环评文件，擅自开工建设。这种情形下，建设单位通常是根本就没有编制环评文件。2005年3月28日，《人民日报》发表文章披露北京圆明园防渗漏工程事件。由于建设单位圆明园管理处事先并未进行任何防渗漏工程的环评，原国家环保总局当年4月1日下达停工令。与前面提及的“环评风暴”中30家建设单位不同，总投资上亿元的圆明园防渗漏工程90%已经完工。环保总局在查处该案时，并没有对圆明园处罚一分钱。原因在于，环评法规定，此种情形下环保部门只能要求圆明园管理处停止防渗漏工程建设，限期补办环评手续;如果逾期不补办手续，才可以处5万元以上20万元以下的罚款。这对圆明园管理处来说，有两个好处：其一，只要在规定期限内补上环评报告书，就不用担心被罚款;其二，由于项目已经开工并进行了投资，它往往成为“要挟”环保部门顺利审批环评报告书的砝码。正如学者所言，环评法的“补办手续”条款很荒唐，它使得任何事前可能被评价为重大环境影响的建设项目，都可以不进行事前环评，事后补办环评手续即可获得“没有环境影响”的评价，这实质上是鼓励建设单位实施未批先建行为。
三是建设单位未依法报批项目环评文件，擅自开工并建成使用。这种情形在现实生活中很多，就如同前面提到的圆明园防渗漏工程，倘若不是被公众发现并举报，它将在当年“五一”节建成并正式对外开放。对于此种情形，环保部门又将如何适用法律呢?翻开环评法，该法第三十一条规定的违法责任只是考虑了前两类违反环评制度的行为，根本就没有想到，如果项目建成投产或者使用了怎么去处理。而执法实践中，通常只是要求违法者按期补办环评手续，环保部门也最多按照《建设项目环境保护管理条例》，处罚10万元以下罚款了事。
如此荒唐的责任条款，给人的感觉就是，谁违反环评制度越严重，受到的法律制裁就越轻。实践中，大量环评违法行为的存在也就不难解释了。
解决问题的办法是尽快修改环评法。对于此类违法行为，要大幅度提高违法成本，除了根据情况责令停止建设或者停止生产、使用外，可处高额罚款，还可同时责令其恢复环境原状。
多重制约，监督环评机构
2010年6月23日，环境保护部发布2009年度环评机构抽查情况通报：75家被抽查的环评机构，30家出现质量或管理问题，比例高达四成;282份被抽查的环评报告书(表)，48份被认定为“质量较差”，比例约为17%;40名环境影响评价人员被点名批评。
2011年4月8日，环境保护部再次对河北省工程咨询研究院等25家环评机构分别提出限期整改和通报批评的处理意见，并对李谦等22名相关环境影响评价专职技术人员给予通报批评。
环评机构的诚信缺失，是当前环评法律实施过程中不争之事实。这种普遍性的诚信缺失，其形成原因是多方面的。对环评机构的环评行为形成多重制约，则是当务之急。
一是在立法上明确建设单位与环评机构之间的权利和义务关系，在环评当事人之间形成制约。“拿人钱财，替人消灾”的现象在中国环评市场上客观存在——这种现象在所有类型的技术服务市场上也都存在。有学者提议，割断建设单位与环评机构的直接经济链条，将环评费用统一交由一个独立机构管理，通过公开招标确定环评机构。这种想法是好的，却不切合实际。因为，它既容易使环评过程复杂化，又有可能在环评市场上增添一个“寻租”主体。切实的做法是，在建设单位与环评机构之间形成法定的制约关系，突出和强化环评机构的独立主体身份。
实际上，所有的建设单位都不希望以低劣的环评文件面对环保部门的行政审批，也不希望用蒙混过关的环评文件作为项目的建设依据。对于前者，环保部门可能要求修改、补充环评文件内容，导致审批时间延长，甚至项目夭折;对于后者，建设单位将时刻准备为环评文件先天缺陷带来的环境危害后果来埋单，承担民事赔偿、行政处罚甚至刑事制裁的法律责任。
二是强化环保部门对环评机构的行政监督。这种形式的监督，既可以在事中进行，也可以在事后追踪。即使建设单位不在意环评机构编制的环评文件的质量，甚至要求环评机构 “包装粉饰”环评文件，环保部门也不一定就会接受其环评结论。
环保部门在审批环评文件时，要实质性地对环评文件所涉及的问题进行全方位审查。如果环评文件弄虚作假，严重失实，只要环保部门不玩忽职守，通常会发现问题。此种情形下，要么退回补充评价，要么决定不予审批。
此外，即便弄虚作假、严重失实或质量低劣的环评文件得以蒙混过关，环保部门事后还会通过日常检查、抽查等方式，对环评机构编制过的环评文件进行监督，并对问题环评机构实施处罚。如2011年5月17日，环境保护部公布了对安徽怀宁血铅事件中承担环评任务的江苏绿岛环保科技有限公司的行政处罚：吊销该公司环评资质，罚款3万元。该公司于2010年4月编制安徽安庆博瑞电源有限公司年产300万套铅酸蓄电池极板项目环境影响报告表时，将评价日期更改为2007年7月，环评文件中“经现场踏勘，项目所处地500米范围内无任何居民点”的描述也与事实不符。
三是发挥公众及利益相关人的作用，对环评机构编制环评文件进行社会监督。在环评机构编制环评文件的过程中，最关心环评文件及其结论的主体是可能受到该项目影响的利益相关人，环评法上通常称这些人为公众。在公众视线的审视之下，环评机构编制环评文件过程时会有心理压力，这非常有利于矫正其背离法律道德的行为。
在世人瞩目的圆明园防渗漏工程环评案中，圆明园管理处找到北京师范大学所属有关环评单位，希望他们对该工程进行环评，并主动递交委托书。但是该环评单位反复近一个月后，还是不愿牵头。为什么平时趋之若鹜的环评业务，在偌大的北京竟然无人问津?正如参加了圆明园听证会的中国农业科学院研究员姜文来所认为的，圆明园防渗工程环评工作至少有两个难点：首先，圆明园防渗工程社会影响大，评价单位心理负担过重;其次，考虑到圆明园工程的透明度，防渗漏工程的环境影响评价书质量应该是一流的，要经得起公众“显微镜”式的质询。
信息公开，强化公众参与
各国环评法律实施的经验显示，公众参与是环评活动有效性的保障，这也是各国环评法普遍注重公众参与的原因所在。从规范层面上说，中国的环评法已经确立公众参与制度。自环评法实施开始，也有多起影响全国的公众参与表达环境利益诉求的事件。但是，在这些环评事件中，公众基于自身或者公共环境利益的参与行为，并未获得应有的尊重，有时甚至被认为是“非法”。同时，那些貌似一切“符合法律程序”的环评报告编制与审批行为，恰恰与广泛的民意相背离，面临正当性危机。
近年来，一些重大环评事件以公众利益诉求得到一定满足而告终，如怒江水电开发规划长期搁置、深圳西部通道方案多次重大调整、厦门PX项目异地迁移以及北京六里屯等垃圾焚烧项目被取消。
但是，很多情形下，公众的“胜利”系通过一种非制度化行为而获得，这就使人们不得不反思环评法中的制度安排缺陷。
其一，缺乏环评信息公开制度，使得公众参与失去前提和基础。环评中公众参与的前提是环境信息公开，但环评法对环境信息公开未作任何关注：既未要求建设单位编制环评文件时公开环境信息，也未要求环保部门审批环评文件时公开环境信息。环评法的先天不足，正好成为建设单位、环评机构、环保部门以及有关政府部门堂而皇之地遮蔽环评信息的挡箭牌。如果缺乏必要的环境信息支持，公众就很难准确界定各类环境利益，很难认知项目对其私人环境利益或者公共环境利益产生影响的程度。
因此，公众往往有要求公开环评文件内容的强烈渴望，尤其是公众之中的专家、学者和环保组织。比如，在厦门PX项目环评案中，作为全国政协委员的中国科学院院士赵玉芬，为进一步分析厦门PX项目的环保合法性，曾向原国家环保总局环评司、PX项目环评机构以及厦门市环保局索取项目环评报告，但都遭到拒绝。因此，修改环评法时应明确规定，无论是环评机构编制环评文件的阶段，还是环保部门审批环评文件的阶段，环评文件都应以便于公众知悉的方式主动公开。
其二，过于原则性的公众参与立法缺乏可操作性，容易在实践中被架空。环评法第五条规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。”第二十一条规定：“除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。”
在这些条款中，不仅参与环评的主体界定不清，参与方式也没有具体的程序设计。法律规定的原则性，在实践中往往成为建设单位规避公众参与的挡箭牌。例如，在深圳西部通道工程环评事件中，受影响人群有十几万，但环评单位仅向50名公众派发调查问卷，就完成了公众意见调查程序，因而受到沿线居民的强烈质疑。在北京“西-上-六”高压线路输电工程环评文件编制过程中，公众也对环评报告书“公众参与”部分所进行的入户问卷调查提出异议：调查对象数量很少且超比例集中在一个小区。
实际上，环保部一直在做着改善环评公众参与的努力，2006年出台规章性质的《环境影响评价公众参与暂行办法》，但其效力层次比较低，可操作性也不足。2011年1月30日，环保部开始就国家环境保护标准《环境影响评价技术导则 公众参与》(征求意见稿)征求公众意见。该环境标准比较细致地规定了公众参与环评的基本原则、范围、程序和方法。随着它的实施，公众参与环评有望真正进入到可操作层面。
其三，提升公众参与环评行为的能力，确立非政府环保组织在参与环评中的法律地位。从实践中公众参与的情形看，公众个体参与环评是一种普遍现象。
这种“原子式”的个体参与是有价值的，但分散的、未经组织的“大多数”，在采取行动时往往只能在“无所事事”和“无所顾忌”这两种极端方式之间选择。这种困局的解决途径是，将分散的利益表达组织化，并通过组成临时性的参与组织和规范性的非政府环保组织来实现。临时性环评参与组织，可以收集和整理项目环境影响范围内的公众建议，代表利益受到影响的公众提出合理、合法的诉求，与相关利益集团或者环保部门持续对话。如2004年北京“西-上-六”高压线路输电工程环评争议案中，利益受到影响的百旺家苑地区居民成立百旺家苑维权委员会，并聘请了百旺律师团。律师团为维权活动把关，维权委员会的任何决定都必须经过律师认同。
由于项目环境影响所涉及公众人数达到数万，如果没有临时性维护公众利益的组织，并在此基础上推举代表人，任由个体公众反映利益诉求，不仅很难为决策机关所采纳和重视，还可能诱发诸多非法性的行动。
另外，环评的技术含量比较高，一般公众往往被复杂术语所迷惑，非政府环保组织的参与可以更有效地促进环评的科学性。中国的非政府环保组织还处于初级阶段，但近年来已经在一些重大环评活动中发挥着不可估量的作用。在怒江水电开发规划环评决策过程中，主张保护环境、反对建造大坝的专家势单力薄，其反对意见很容易被否决掉。此时，以环保组织身份出现的怒江水电开发的非直接利益相关者加入了进来，借助媒体、网络等大规模宣传，并引发国际舆论的关注。他们首先赢得了国家环境保护部门的支持，并最终影响到政府最高领导人。
目前，中国的非政府环保组织还很弱小，亟须在立法上鼓励其参与环评，并确立其参与主体的地位，以弥补公众个体参与环评能力的不足。令人欣喜的是，环保部于2010年12月10日发布了《关于培育引导环保社会组织有序发展的指导意见》，这将在一定程度上推动中国环保组织的健康发展。
来源:财新《中国改革》 时间： 2011-08-15
相关链接：
《环境影响评价法》修改建议
http://www.eiafans.com/thread-61058-1-1.html
《环境影响评价技术导则 公众参与》(征求意见稿)
http://www.eiafans.com/thread-152979-1-1.html
《中华人民共和国环境影响评价法》
http://www.eiafans.com/thread-265-1-1.html
《环境影响评价公众参与暂行办法》
http://www.eiafans.com/thread-18595-1-1.html |
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