环评乱象：陈仓如何暗度-记者乱弹

鹤无声 · 发表于 2012-8-1 07:13

徐燕燕

　　“环评”，一个在环境争议项目中常常被提及的话题，它的背后究竟牵涉到怎么的利益与程序？又有多少秘密？

　　根据我国法律规定，在建设任何对环境有影响的项目，都应当依法进行环境影响评价。但已经常规化的环评，许多人还是觉得“只闻其声不见其人”。

　　笼在环评外面那层本不该有的面纱到底从何而来？为什么本该同步的公众参与在实际中往往滞后于项目建设？

　　同济大学环境科学与工程学院教授杨海真告诉《第一财经日报(微博)》记者，环评流程中有空可钻，部分企业在其中“大动手脚”，而环保部门却监管薄弱，乃是根本原因。

　　环评怎么做

　　具体到实际流程，一个项目在上马之前，建设单位首先就要找环评单位来做环境影响评价。

　　环评单位在接到任务之后，需要去当地实地查看，研究当地的法律、法规、环境质量标准等，按照惯例是取其最严，“有行业标准优先执行行业标准，有地方标准优先执行地方标准。”杨海真告诉本报记者。

　　随后，环评单位会委托专业监测单位对当地环境做出评测，将项目的排放浓度叠加在当地现状环境的监测数据上，就可以知道项目建成后的环境状况会是怎样。

　　在此期间，还要进行两次公示。第一次是建设单位在接到项目任务之后，就要把项目的详细内容挂到网上告知公众；第二次是在环评初步结果出来之后，或将环评报告书的主要内容挂在网上，或通过公开渠道告诉公众“去哪里可以看到环评报告书”。

　　公示之后，再到项目实施附近的“敏感点”去做公众意见调查，这个步骤称为“公众参与”。

　　如果获得调查对象的一致同意，那么项目可以进入环保部门的批复阶段；如果有公众反对，就要进行回访询问，为什么反对。反对的理由是否与环境有关系。公众的回应也要进行进一步分析。如果分析发现并非环保因素，可以不采纳；反之，就要向公众解答清楚，或对其提出的问题进行再度评估。在确保公众都同意的状况下，环境影响评价报告书方可完成。

　　环评结束后，由建设单位组织专家评审会，同时地方环保局也要列席参加。评审会上，专家需对环评报告书的真实性和准确性进行审核，如果有问题，要追究环评单位的责任；若经专家鉴定，没有问题，环保局可以对该项目批复。

　　批复结果同样要进行第三次公示。在上述过程中，都没有百姓申诉，那么项目方可开始建设。

　　建成之后，建设单位需向环保部门申请进入试运行阶段；经过一段时间，通常为3个月的试运行，环保部门负责项目的“三同时”验收(建设项目中防治污染的措施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用)，看建设单位是否按照环评报告书中的建议进行建设，且各项环境指标能否达标。

　　只有验收通过，项目才能正式投入使用。

　　环评队伍参差不齐

　　本报记者在中国环境影响评价网上看到，目前全国共有环境影响评价机构1170个。除了部分高校、国企下属单位、研究院等，还有相当部分的私企。

　　一般来说，环评工程师需要参加“环境影响评价工程师职业资格考试”，通过后即可获得上岗证书。此外3年之内还必须要有两次培训。目前，环评工程师也可通过网上培训获得资质，只是不能做项目负责人。

　　相比之下，单位申请环评资质的门槛似乎低得多。乙级资质需要注册资金50万元，环评工程师2名，上岗持证人员8名，即可申请；甲级需要环评工程师6名，上岗持证人员12名。

　　“几个人一凑就开始做环评了，这在很多私企有发生，现在环评队伍良莠不齐。”杨海真告诉本报记者。

　　另外，环评单位虽然属于中立的社会服务机构，但其服务费用往往由建筑单位来支付。“也不排除一些环评单位迎合建设单位的要求。”杨海真表示。

　　不过，一旦项目实施过程中出现问题，环评单位是要承担责任的。比如项目运行过程中已经按照环评要求去做了，最后环境还是不达标，相应的环评单位可能就会被勒令暂时停止营业。如果某位环评工程师3年之内方案被环保局否定两次，则要取消环评资格。

　　一位上海市环保局人士就告诉本报记者，最近几年，各环保部门开始加强对环评公司的考核，“环评有一个技术导则，如果环评公司中间不符合技术导则，环保行政主管部门会对该公司提出警告。”

　　“对靠环评吃饭的人来说，这样的处罚力度当然算大。”杨海真说。

　　民意调查避重就轻

　　环评过程中，民意调查非常重要。但近年来，项目没有经过公示及公众参与就“偷偷上马”，或者是走过公示流程，公众仍表示不知情的事情屡屡发生。

　　“公示和公众调查都是由建设单位执行，环评单位协助，环保局可以抽查。”杨海真介绍说。

　　按照规定，环境影响报告书上需要提供公示网页的截屏图；所有参与调查的百姓，都要留个人信息和联系方式。

　　如果没有通过公示和群众调查，是建设单位的责任，环保局不能予以批复；如果环保局在召开专家评审会的时候，发现上述材料齐全，但实际没有公示过，就是环评单位弄虚作假。

　　所以，“一般都会去做，但很多单位，做得偷偷摸摸，避重就轻。”杨海真表示。

　　比如说，公示的时候不在网上公示，只是跑到某个小区附近贴一张纸质通告；或者只选择在某些企业的网站上进行公示，“普通百姓怎么会去看企业网呢？”杨海真说。

　　再如，公众调查时，专门抽取没有意见的群体做调查，这连专家和评审人员也很难发现。

　　还有部分其项目属于“暗度陈仓”，比如相当部分的建设单位干脆不向环保局申报，也就自然不存在什么环评，偷偷摸摸就已经在运行了。

　　责任主体争议

　　就算是项目验收通过，还涉及环评中提出的各项建议在后续运营中的执行问题。

　　上述环保局人士认为，环保行政主管部门从项目审批、施工、验收，到后期监管都有不可推卸的责任。

　　环保部门在批复一个项目时，首先看项目性质，“门槛要抬高，清洁的、排放量小、效益好的应该优先。”上述人士告诉本报记者，目前新项目的排放要受到总量的双重限制，“单个项目要达标排放，区域的排放总量也受到控制，两个控制同时进行审批。”

　　同样，在项目施工过程中，环保行政主管单位也有监管职责。

　　该人士告诉本报记者，承担该项工作的主要是环境执法部门。在项目施工过程中，监督执法人员会去一到两次，主要精力还是会放在最后的环保验收。

　　现实中的一大问题是，环保监管力量不够。

　　据上述环保局人士透露，上海市每个县区环保局监督执法部门编制不超过25人，而这25个人承担的工作包括：新老项目、环境风险企业的监管，以及大量环保信访调处。

　　“人手不够，现在也运用科技手段协同监管，但总体还是跟不上。”他透露。

　　同时，现在还存在部分已批未验的项目。“很多建设单位以为项目只要是环保部门审批了就做完了，实际上并没有，投产使用要申请环保验收。”

　　“国外是环保局规定具体人员负责某一个区域，出现问题直接找责任人。”杨海真介绍，但是目前我们国家的现状是，尽管由环保局负责管理，出了问题责任还是找企业。

　　按照环评报告书的要求，一年之内至少要有一次环境监测。即便是这一次监测达标，也难保平时也达标，环保局和排污方就像“猫捉老鼠”。

　　上述环保局人士认为，考虑到企业是建设主体，环保治理的责任还是在企业。

　　但是杨海真则持不同意见：“以我们目前经济发展的阶段，让企业自律，还有难度。环境是一个公共问题，理应由环保局来负责。”
第一财经日报

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鹤无声 · 发表于 2012-8-1 07:15

民意释放双保险双失灵
7月28日,江苏省南通市政府宣布取消“王子排海工程项目”,这一结果并不出人意料,尤其是结合不久前什邡市政府在民意压力下放弃了投资过百亿的钼铜项目事件,这是政府部门正确且必然的选择。

　　但是事后很多人都在反思,释放民意、疏通民意在现行制度体系范围之内我们就没有更好、更理性、更合法的选择了吗?当然不是。至少我们现行的法律制度为涉及环境问题的民意表达提供了两重可以选择的出口——环境影响评价机制和社会稳定风险评价机制,但现在看起来这双保险的实际表现是双失灵。

　　首先看环境影响评价机制。这一机制是有国家立法保障的。我国现行的环境影响评价法是在2003年9月1日正式实施的,也就是说根据法律规定,从这一天开始,所有可能会对环境造成影响的规划和在建项目都必须经过环评,上述引起争议的两个项目当然也在环评之列。但事实上,这部法律的实施非常不如人意:一方面表现为一些对环境可能造成影响的项目要么置环评结果于不顾,要么绕开环评就上马；另一方面表现为一些地方政府以各种“攻关”手段取得环评报告。这两种表现的结果就是评与不评项目都要上马,环评法一纸空文形同虚设,从而使这一制度在释放民意方面失灵。

　　当然,环评制度在释放民意方面失灵也不仅仅是执行的问题,立法上也存在漏洞。近年来,很多学者提出要对环评法进行修改,认为法律有诸多的不足,但现在看来最迫切的是要在法律中增加民意的分量。环评法并不是没有规定公众意见的表达,但是规定太过笼统。环评法第二十一条规定,“建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前,举行论证会、听证会,或者采取其他形式,征求有关单位、专家和公众的意见”。但是怎么征求意见,这些意见占多大的分量都是空白。所以,国务院和有关部门应该出台实施细则,把论证会、听证会作为项目环评的必选项,严格规定被听证会否决的项目不得上马。无论是论证会还是听证会,事实上都是一个沟通民意、消除误解的机会,只有把待建项目可能带来的利益和可能产生的风险都清清楚楚地告诉公众,让公众自己去判断,才会得到一个理想的双赢结果。

　　其次是社会风险评估机制。这是近年来各地在加强和创新社会管理过程中建立起来的一个新的机制,主要是针对涉及群众切身利益的重大工程项目和重大政策,在决策前要进行社会稳定风险的评估,防止因决策不当引发社会矛盾。这一机制的一个主要价值就在于判断和评估民意,对可能引发民意强烈反弹,影响社会稳定的决策实行刚性否决。

　　社会稳定风险评估机制虽然还没有入法,但却是一个畅通民意、保障社会稳定行之有效的制度,而且这一制度事实上也在全国各地广泛地建立起来了。但是显然这一制度落实得并不好,上述两个项目在决策过程中显然既没有进行社会稳定风险评估,更没有实现刚性否决。可能阻遏风险的好制度再一次失灵了。

　　制度为什么必须被遵守?因为制度是好的经验的总结,但更重要的是制度同样还是坏教训的汲取。背弃了制度的结果就是我们会一次一次在同一地方摔倒,一次一次掉进同一个陷阱。我们的一些政府官员在决策的过程中如果不是闭目塞听,那就是侥幸心理太重,总以为自己吉星高照,出现在别人脚下的陷阱与自己无关。这种心理让我们的事业受损,让我们永远趟不过脚下的那条河。

　　中国的社会主义法治建设到今天,没有法律规范的事情已经很少了,只要官员依法行政,在法律规定的范围内行使权力,人民就会安居乐业,社会就会和谐稳定。但关键是我们的一些官员不把法律规范当回事,无视法律、无视民意,无视一切可以阻碍其行使权力的东西。

　　从南通和什邡的事件中我们可以看到,如果权力最终要向民意低头的话,那现在这种方式是最差的一种选择,它导致的是多输的结果:政府公信力的丧失、社会秩序的破坏,民众法律信仰的受损,一些人会认为只有闹事才能解决问题。与其如此,我们为什么不能在当初就坚持遵守法律,尊重民意?

　　这是一个权利高扬的时代,公众勇于为了权利而斗争。如果我们的官员认识不到这一点,就是官员落后于这个时代了。民众已经过河,官员们与其再弯腰摸石头,还不如早点追上来的好。