近日，评审了一个拟建一级公路项目，其中：该公路有1.4公里要穿越某一风景名胜区（当地的风景名胜区，没有国家界定的×A级），因特殊原因不能改线，该风景名胜区为环境空气质量功能区一类区。在评审会上，针对该段公路的合法性问题进行了激烈的讨论，到底该段公路能否建设，有没有依据？供大家讨论。

二、标准中的规定

环境标准属技术法规，具有强制性，必须执行。

1、《大气污染物综合排放标准》（GB16297-1996）：一类区禁止新、扩建污染源，一类区现有污染源改建时执行现有污染源的一级标准。

2、广东省地方标准《大气污染物排放限值》（DB44/27—2001）规定：“位于一类控制区的污染源执行一级标准，除排营业性生活炉灶外，一类控制区禁止新、扩建污染源，现有污染源改建时执行第一时段一级标准且不得增加污染物排放总量”

从上述两个标准可以看出，对一类区的管理都比较严格，只要是“污染源”，在一类区中禁止新、扩建。但上述标准对于“污染源”的定义没有界定，公路机动车是否属于污染源呢？在各类环境类教材中，大家都公认公路机动车是污染源，有没有更权威的界定？在《环境影响评价技术导则 大气环境》（HJ2.2-2008）中关于大气污染源的分类的描述中：“按预测模式的模拟形式分为点源、面源、线源、体源四种类别，……”。从上述内容可知，“公路机动车排放源”属于线源的一种。

        对照上述两个标准，该段公路是不能建在一类区中。

3、《锅炉大气污染物综合排放标准》（GB13271-2001）关于一类区域禁止新建的锅炉类型：

（1）一类区禁止新建以重油、渣油为燃料的锅炉（≤ 65t/h）。

（2）标准中适用的锅炉不执行《大气污染物综合排放标准》中禁止在一类功能区内新、扩建污染源的规定。

从上述规定中，一类区可以建设其它燃料的锅炉。也就是说，一类区并非什么污染源都不能建设。

广东省地方标准《锅炉大气污染物排放标准》（DB44/765- 2010）将广东省划分为A、B二个区域，按所在区域执行相应的排放限值。该标准并未涉及到不同空气质量功能区执行不同的标准，因此，对该公路项目能否建设没有参考价值。

一般来说，大气污染物排放标准中，综合排放标准要严格行业排放标准，但对于一类区能否新建污染源问题上，上述标准有不统一之处，有点矛盾。如果是环评工程师考试，考哪个标准则回答哪个标准的内容就可以了。

三、风景名胜区相关法律法规的规定

《风景名胜区条例》（2006年）第二十七条　禁止违反风景名胜区规划，在风景名胜区内设立各类开发区和在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物；已经建设的，应当按照风景名胜区规划，逐步迁出第三十条　风景名胜区内的建设项目应当符合风景名胜区规划，并与景观相协调，不得破坏景观、污染环境、妨碍游览。在风景名胜区内进行建设活动的，建设单位、施工单位应当制定污染防治和水土保持方案，并采取有效措施，保护好周围景物、水体、林草植被、野生动物资源和地形地貌。

该条例只对景区各类开发区和核心景区进行了规定,对景区的其它区域规定得不是很具体。

《风景名胜区管理暂行条例实施办法》（1987年6月10日城乡建设环境保护部发布）第二十九条：在风景名胜区及其外围保护地带内不得建设工矿企业、铁路、站场、仓库、医院等同风景和游览无关或破坏景观、污染环境、妨碍游览的单位和设施。按规划建设的各项设施，其布局、高度、体量、造型和色彩等，都必须与周围景观和环境相协调。

　第三十条　在游人集中的游览区和自然环境保留地内，不得建设旅馆、招待所、休疗养机构、管理机构、生活区以及其它大型工程等设施。

　第三十一条　风景名胜区建设项目，特别是特殊重要的工程项目，如大型水库、公路、火车站、缆车索道等，其可行性研究报告或设计任务书，在报请计划主管部门审批之前，必须经同级城乡建设主管部门审查同意。工程的初步设计分别由地方各级城乡建设部门审批。未经风景名胜区管理机构签证许可，任何工程均不得施工。

该《实施办法》虽然有点旧,但规定得较具体，也有一定的参考价值。从上述规定可知，风景名胜区并非什么项目都不能建，对风景名胜区中能建哪些项目，不能建设哪些项目较为具体。

风景名胜区是否都属空气质量一类区呢？据《环境空气质量标准》（GB3095-1996）环境空气质量功能区分类的规定：一类区，自然保护区、风景名胜区和其他需要特殊保护的地区。一般来说，各地在划分功能区时，风景名胜区会划在一类区。

因此，对照《条例实施办法》，上述公路项目还是应该可以建设。

但是，从《风景名胜区管理暂行条例实施办法》和《大气污染物综合排放标准》（GB16297-1996）颁布的时间来看，《综合排放标准》后于《实施办法》，《综合排放标准》对一类区的规定显然严格于《实施办法》。后法大于先法？

四、各地环境空气质量功能区划的规定

环境空气质量功能区划只能由地级市（含）以上环境保护行政主管部门制定。我国各地在区划环境空气质量功能区时，存在两个版本。

 1、只划定了各类功能区的范围和执行的空气质量标准

比如：深圳市、武汉市、上海市、大连市等地的环境空气质量功能区划只划定了各类控制区的范围，也规定了执行相应的空气质量标准，但没有明确一类区是否禁止建设什么污染源。

2、既划定了各类功能区的范围，又对一类区的建设内容进行了规定

比如:《南宁市市区环境空气质量功能区划》（南府办[2007]303号）：“琅东一类区及其缓冲带总面积32.51平方公里范围内，空气环境质量执行《环境空气质量标准》一级标准。在该区域内禁止新建、扩建排放大气污染物的工业污染源；现有大气污染源的污染物排放不得超过《大气污染物综合排放标准》、《锅炉大气污染物排放标准》、《工业炉窑大气污染物排放标准》、《恶臭污染物排放标准》等国家标准中的一级标准或对应标准。

关于印发《广州市环境空气质量功能区划》的通知（穗府 [1999]23号，广州市人民政府发文）中规定：“一类区禁止新建、扩建排放大气污染物的工业设施”。

《中山市环境空气质量功能区保护规定》（中山市人民政府，1998-06-19颁布）第十二条：一类区内严格控制发展废气污染型的工业设施，并对区内和周边区域现有的废气排污企业采取措施加以限制和改造，以确保本区大气环境质量逐步得到提高，在2005年前达到空气环境质量一级标准。

从上述内容可知，对于一类区的建设内容，有的地方对一类区明确界定了禁止建设工业污染源项目，对其它污染源则没有明确禁止。公路项目不属于工业项目，如果该公路建在南宁市、广州市、中山市等地，应该是可以的。

当然，各地环境空气质量功能区划都属地方政府规章，地方性环保法规和地方性规章均不能和法律、行政法规相抵触。上述功能区划对一类区的规定与标准有抵触吗？

五、个人感想

1、我国环境法律法规体系中各层次对某些内容的规定有些不一致的地方，有改进的必要。

2、我国自然环境区域差异明显，经济发展极不平衡，环境质量现状也不同，有时仅用一个标准值对待，远远不够。

3、在一类区禁止建设工业污染源从上述各类文件中可以肯定，但对于其它污染源的规定，目前说法不一。

4、法律法规和标准严格有利于环境保护，但是执行时，能否在我国各地都具有可操作，需要打个问号。地方经济发展和环境保护有时很难协调发展。据我了解，很多新建公路穿越了一类区，个人认为对于穿越一类区的公路或项目，谨慎为好！

5、环评单位承接这类涉及空气质量一类区的项目时，第一，要查询当地《环境空气质量功能区划》等相关文件，明确对一类区建设内容的规定；第二，如区划文件或其它文件中对一类区没有具体规定，征询当地环保行政主管部门的意见。

6、对于空气质量一类区建设内容的相关规定，期待更权威的法律、法规制定或解释